谈谈旧村改造中农村建房用地“一户一宅”的构想

　　《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明确规定，农村村民只能拥有一处宅基地。但在农村现实生活中，由于各种原因，农村的“一户多宅”现象或多或少存在着。这种情况在旧村改造中暴露的问题和矛盾，愈为突出。因此，如何合法、合理地把“一户一宅”用到旧村改造当中去，是摆在我们土地管理部门的一个亟待解决的实际问题。

　　一、 目前农村住宅的现状

　　随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，农民的建房数量呈现出快速增长，漂亮整齐的新房一幢一幢兴建起来。但也出现了一些问题，有些村由于缺少村庄规划，农民新的建房用地安排随意性很大，杂乱无章，且大多数新房都建在村庄外围，这样就造成了诸多的“烂心村”、“空心村”。

　　从农户的住宅现状来分析，目前农村大多数住户是属“一户一宅”的类型。这类住户按使用面积分，可分为在省定面积范围内的“一户一宅”和超出省定面积范围内的“一户一宅”二种类型。

　　毋用置疑的是，农村住宅也存在着“一户多宅”的现象，主要有以下几种类型。

　　一是有老住宅，也有新住宅的。这种情况往往是这样形成的：新批住宅后，原有房屋保留或未按协议规定拆除老屋土地退还村集体的;原村集体房屋变相买卖或村民之间房屋转让形成的;父母过世后，子女继承房产形成的;村、镇政府管理不严造成的。

　　二是住宅只有一处，但附属房等又在另一处的。

　　三是旧村改造后新形成的“一户多宅”。

　　二、旧村改造中产生“一户多宅”的原因

　　旧村改造产生“一户多宅”，既有其客观原因，又有其主观原因。主要表现在：

　　1、大多数的旧村改造只是改造村庄的一部分，而不是全村的改造。由于受各村经济实力等多种因素的限制，有的是改造村庄内的一部分建筑，有的是对村庄内的几条道路进行改造。这样，就不能完全改变原有住宅“一户多宅”的现状，不能按多处合计面积来安置拆建用地面积。旧村改造中拆了村民的一处住宅，就必须把这一处的住宅用地补偿安置给村民，最后，旧村改造后，村民的住宅仍然保持着“一户多宅”的现状。

　　2、根据旧村改造规划，原有主体房屋有保留，只拆除了部分建筑或附属房、天井，要求安置住宅用地的。这种情况往往是农民近几年来刚刚拆翻建后的住宅(新建房屋补偿价格高)和不影响采光、通风等条件的以及符合旧村改造规划的住宅。如要拆除这部分建筑或附属房、天井，特别是城区、城关近郊等地区，由于农民受地价高、土地可以非法买卖的金钱利益驱使，他们就要求政府部门安置土地，而不愿意用货币形式来兑现土地。否则的话，他们就以不拆建为要挟，影响整个旧村改造工作的开展，由此而产生了新的“一户多宅”的现象。

　　3、不合理的析产与分户。如父母过世后，房子由二个儿子继承，且二个儿子都有房屋，当遗留的房屋要旧村改造时，二个儿子都要政府给予安置土地，就又形成了新的“一户多宅”现象。

　　三、 解决旧村改造中农村建房“一户一宅”的设想

　　针对上述情况，土地管理部门应加强对村级班子旧村改造工作的监督和指导，在确认村民原有房屋的土地权属面积和控制分户条件的基础上，合理安置拆迁面积，统筹安排建房用地，严把拆建安置用地的土地审查、审批关，用经济手段调节和法律手段制裁相结合的办法，做到农村用地安排的“一户一宅”。

　　1、 严格原有土地权属面积的认定和拆建面积的安置

　　土地权属面积的认定是拆迁面积安置的前提，其直接关系到安置面积的多少和“一户一宅”的实施。完善、健全的地籍档案是旧村改造个人拆迁安置用地土地权属的基础。土地房屋权属的认定一般以土地证为依据;无土地证的，以土地审批申请表为准;既无土地证，又无土地审批表的，可以五十年代土地改革时的土地所有权证为参考;是违法用地的，视情节轻重，按现行的土地法规处理后给予认定或不予以认定。

　　同一户的用地安置，要以被拆迁多处用地面积之和作为安置该户面积的标准，这样可以限制“一户多宅”的产生。规划部门在规划时，要严格按省办法控制建房用地面积，设计房屋套型要多样化，可以有一间、一间半、二间的套型，满足不同农村建房户的需要。在此基础上，根据拆建户拆建面积的多少，按土地法和旧村改造的有关规定，批建一间、一间半和二间的安置用地。

　　2、 允许拆迁户按规定合法分户

　　合法的分户是解决拆迁安置用地矛盾和实施“一户一宅”的一个重要途径。分户后，可以消除拆建户特别是多子女户以后住房的后顾之忧。但为了保持农村农民住宅的“一户一宅” ，要严格控制分户条件：夫妻之间不能分户，父母与已经到法定结婚年龄的子女包括双农全囡户可以分户等。

　　3、允许被拆迁的住房困难户在旧村改造的基础上批地或购置集体土地建房

　　旧村改造后农民住宅的安置批建，从很大程度上说，是农村住宅用地的一个重大调整和住宅用地的重新分配，是对原有农民住宅不合理的一个完善。这就要考虑被拆迁住宅特困户和无房户的用地解决问题。如果这部分村民的住宅不解决，他们就会有思想情绪。以前你土地批得多，现在拆建就还得多;以前我住宅困难未批面积小，现在就还得小。这就形成了一个不十分合理的用地怪圈，以前批多的就占了便宜，批小的或一次也未批土地的困难户，就连省定标准面积也安置不了。如果这次不增加用地安置面积，等以后再批，势必会形成“一户多宅”现象，这是我们都不想看到的。所以，要允许被拆迁的住房困难户在旧村改造的基础上增加用地面积按省定面积批地或按适宜的价格向村集体购置土地建房，购置款由村方收取，专款专用，用于村内旧村改造工作。这样，对住宅困难户、村方都有益，既调动了个人和集体的积极性，也达到了我们政府部门对旧村改造工作个人用地管理的目的，从而可以减少这些被拆迁困难户以后再要求批地造成的“一户多宅”的发生。

　　4、建立拆迁土地面积与安置土地面积差的地价找补制度

　　拆迁土地面积与安置土地面积之间总存在着面积差，有的前者比后者多，有的前者比后者小。如何运用土地经济价值杠杆，在省定允许面积范围内，调节两者面积的多少，是妥善解决旧村改造安置用地的一个重要经济手段。

　　在实际操作中，面积差的地价找补，应尽量靠近土地转让的市场价，并可由村级班子运作实施。如市场转让价在每平方米500元的土地，面积不足和多余部分的找补价格可按每平方米500元，减去批地费用(包括土地费用和城建配套费等)略低价格来计算进行找补(找与补的土地价格可以不同价)，这一点对地价高的地区尤为明显。这样拆迁户，特别是拆迁面积多的户，容易接受，村委会和政府主管部门工作也容易做，减少了超过省定规定的面积大户，既有得于旧村改造的开展，又维护了“一户一宅”政策的圆满实施。

　　5、尽快制定和出台旧村改造实施办法

　　旧村改造工作目前还处在起步阶段，有些政策和做法也很不完善，尽快制定和出台切实可行的旧村改造实施办法，是土地管理工作者的当务之急。只有这样，才能消除旧村改造中的多头管理现象，才能统一旧村改造的有关政策法规，才能让基层工作人员有法可依，可以用法律的手段来保障旧村改造工作“一户一宅”的实施，真正使旧村改造工作及旧村改造工作中的个人用地管理朝着有序、健康、可操作的方向向前发展。