关于农村建房纠纷适用法律问题的探讨

　　近些年来，随着我国农村经济的发展和生活水平的不断提高，农民对居住房屋提出了更高的要求。农村经营性建筑物也从无到有，逐渐增多。随之而来的各种纠纷、矛盾愈来愈多。如何确定房主与承建人之间的法律关系，如何适用法律，不仅在理论上争议较大，在审判实践中也存在认定法律关系及裁判结果不一致的情况。上述问题的存在很大程度上损害了房主、承建人及其他人的利益，对法律的权威也造成一定程度的危害。据此，找法网编辑从我国农村建房现实出发，结合现行法律及相关规定，就建房纠纷适用法律提出观点，以供探讨。

　　一、农村建房现状

　　(一)房屋建设者(房主)法律意识淡薄。受多年传统影响，之前农村建房大多由房主自行召集亲戚朋友帮忙建造住房，现在虽不再找亲友帮忙，但认为建房完全是自己的事情，且出于对低廉价格的考虑对承建人有无相应的建筑资质并不放在心上，从而为无证建筑队提供了市场。

　　(二)承建人员不专业，建筑质量难保证。建筑队施工人员临时拼凑，基本上是农民，忙时拿镰刀、闲时拿瓦刀;建筑队组织松散，没有受过技术培训，缺乏安全生产条件，安全施工意识淡薄，在施工过程中完全依靠施工人员自身觉悟，施工质量无法得到保障，安全隐患大量存在，极易造成事故的发生。

　　(三)具有建筑资质的建筑企业不愿承建农村房屋。因农村建房规模小、零星分散、利润低等原因，具有相应建筑资质的正规建筑企业不愿意到农村承建房屋。房主即使想找这些有资质的企业建造房屋，也因企业无此合意而不能达成一致意见。

　　(四)农村个体建筑工匠资质没有相关机构审核。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》要求对从事建筑施工的个体工匠办理施工资质审批手续，建设部根据该条例颁布了《村镇建筑工匠资格管理办法》，要求建筑工匠依此办法办理资质证书，但在2004年该管理办法废止。此后，再没有办理建筑工匠从业资质证书的规定出台，有的地方根本没有办理资质证书的审核机构。因建筑行政主管部门管理缺位导致建筑工匠无法取得建筑工匠资质。

　　(五)农村建房过程中上述问题的大量存在造成各种相关矛盾纠纷不断出现。常见的纠纷如：房屋建好后，房主拖欠款项不予支付;所建房屋出现裂缝、墙皮脱落等质量问题;在施工过程中出现人身损害事故，多方争议不决受害人迟迟得不到赔偿。

　　二、农村建筑物分类

　　农村建筑物大致上分为两类：一类是农民住宅，广大农民赖以起居的生活场所。这类房屋我国北方以平房为主，南方多低层楼房。一类是除住宅外农村存在的厂房、饭店、宾馆沿街门市及新农居楼房等建筑物。区分不同性质的建筑物有利于正确适用法律，妥善处理各种纠纷。

　　(一)农民自建底层住宅

　　《中华人民共和国建筑法》第83条第3款规定“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建底层住宅的建筑活动，不适用本法”，而对“农民自建底层住宅”如何界定，相关法律并未给出确切的定义。1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第21条规定“在村庄、集镇规划区内，……，以及2层(含2层)以上的住宅，必须由取得相应的设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计”。1996年建设部《村镇建筑工匠资格管理办法》第12条规定“建筑工匠承包村镇建设工程的范围限于村镇两层及两层以下房屋设施的建设、修缮和维护”。2004年建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》第三条第三款“对于村庄建设规划范围内的农民自建两层(含两层)以下住宅(以下简称农民自建底层住宅)的建设活动，县级建设行政主管部门的管理以为农民提供技术服务和指导作为主要工作方式。2006年建设部《关于加强农村住房建设技术服务和管理的通知》，该通知是“就加强对二层(含二层)以下农民住房建设的技术服务和管理通知”，第六条规定“三层(含三层)以上的农民住房建设管理要严格执行《建筑法》、《建筑工程质量管理条例》等法律法规的有关规定”。从上述行政法规及部门规章可以看出，农村建房应以两层分界，两层(含两层)以下即为低层。

　　关于农民自建问题，最高人民法院民一庭在《中国民事审判前沿》中倾向性观点是：《建筑法》第83条规定的农民自建是从建设主体即权利主体而言的，不论是农民自己施工，还是将工程承包给个体工匠或者建筑企业建设，都属于农民自建。

　　“住宅”的含义应为用于家庭成员起居的生活场所，该场所具有相对封闭性,供特定人员使用。

　　综上，找法网编辑认为“农民自建低层住宅”的含义为农民为起居生活而建造的二层(含二层)以下房屋。

　　(二)除住宅外其他建筑物

　　随着我国社会经济的快速发展，广大农村经济得到了极大带动，大量农民在完成农业生产之余纷纷外出打工，或者从事各种商业活动，或者修建厂房进行加工、生产或养殖，或者从事饭店、宾馆等经营活动。另外随着政府新农居政策的施行，各个村庄纷纷兴建高层楼房用于农民居住。城镇化进程的不断加快，上述建筑迅速增加，尤其是新农居工程越来越多。这些在农村大量存在的厂房、饭店、宾馆、高层楼房建筑物明显不同于农民自建房屋，应合理区分其建筑性质，妥善处理各类农村房屋建筑纠纷。

　　三、农村建筑行业现行法律法规适用情况

　　(一)现行法律法规缺位

　　《建筑法》第83条第3款规定，“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法”。农民在农村自建的低层住宅，量大面广、情况千差万别，目前仍以较为简易的居多，要将这类农村自建住宅都纳入国家的行政管理之中，目前难以做到，从执法成本考虑，也没有大的必要。因此，本条规定这类房屋建筑不适用本法规定。农民自建低层住宅的建筑活动不适用《建筑法》，能适用的有国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》这一行政法规。而建设部按照条例制定的《村镇建筑工匠从业资格管理办法》对农村低层住宅的建筑工匠资质作出了规范要求，但该部门规章于2004年被废止，使农村建筑工匠资质审核无法可依。目前我国现行法律法规对农村建筑资质没有作出明确规定，即使有些规定，在现实操作上也缺少相应的程序性规定和权利义务约束。这是我国法律的缺位。

　　(二)适用法律的确定

　　农民自建低层住宅的建筑活动不适用《建筑法》，适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。农村建房纠纷多年来一直存在将案由定为“建设工程合同纠纷”还是“承揽合同纠纷”之争，案由不同，适用法律不同，责任承担不同，各地法院裁判标准、结果不统一，一定程度上损害了法律的严肃性和法院的威信。最高人民法院2011年修订的《民事案件案由规定》将农村建房纠纷案由定为“农村建房施工合同纠纷”，列在建设工程合同纠纷之下，明确将农村建房纠纷界定为建设工程合同而不是承揽合同。故农村建房纠纷适用《村庄和集镇规划建设管理条例》及《合同法》中相关规定。

　　关于建设工程施工资质，我国法律规定了两个系列，分别是施工企业资质和建筑工匠资质。施工企业资质受《建筑法》和《建设工程质量管理条例》调整，建筑工匠资质受《村庄和集镇规划建设管理条例》调整。而最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条规定的施工企业资质不包括《村庄和集镇规划建设管理条例》第23条第2款中所指的建筑工匠施工资质。故农民自建低层住宅建筑活动中房主与无资质的建筑工匠签订的建房合同不适用《解释》。

　　两层(含两层)以下除住宅外其他如厂房、饭店、宾馆等建筑物的建筑活动，按照上文所述，该类建筑物不属于住宅，其容纳对象为不特定人，具有一定的共用性质，为最大限度保障人民群众的生命和财产，对这类建筑物的建筑活动应严格要求，必须由具备相应建筑资质的建筑企业建造。三层(含三层)以上建筑物的建筑活动，为保证建筑物及施工过程的安全性，更应适用严格的管理规范。故该两类建筑物在法律适用上均适用《建筑法》、《合同法》及最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定。

　　四、农村建筑工匠没有资质与房主签订的施工合同的效力

　　按照我国建设工程施工资质的管理体系，对于没有资质的建筑工匠所签订的合同的效力，显然不能适用最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条的规定判断和认定。没有建筑工匠资质的个人承建两层以下的农村住宅建造，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第23条第2款的规定，该规定属于行政法规强制性规定，那么是否就可以按照《合同法》第52条第5项的规定认定合同无效?找法网编辑认为，该合同不当然无效。理由是：

　　1、法律、行政法规强制性规范进一步分为管理性强制性规范和效力性强制性规范。违反效力性强制规范的行为无效，违反管理性强制性规范并不导致民事行为无效。《村庄和集镇规划建设管理条例》规定审核办理建筑工匠资质的目的是为了保证工程质量，加强对个体建筑工匠的有效管理。故在农村建房合同纠纷案件中，建筑工匠的资质属于管理性规范，

　　2、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》规定了农村建筑工匠应具备相应资质的原则，建设部《村镇建筑工匠从业资质管理办法》具体制定了建筑工匠资质管理机构、审核程序，而该管理办法已被废止，之后再没有办理建筑工匠资质的规定，农村个体建筑施工人无法办理《村镇建筑工匠资格证书》。由于建筑行政主管机构、管理依据缺失造成的无法办理资质。

　　基于上述原因的存在，建筑工匠没有资质与房主签订的建房合同(两层以下)为有效合同。

　　五、与农村建房相关纠纷的法律关系及适用

　　建房过程中如发生人身损害事件，之前法律关系、责任承担及适用法律存在较大争议。主要有以下三种观点：1、房主与承建人之间是建设工程合同关系，适用《建筑法》或《村庄和集镇规划建设管理条例》，归责原则为由承建人独立承担责任，根据合同相对性原则，房主不承担责任。2、承揽合同关系，适用《合同法》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，归责原则为过错原则。3、雇佣合同关系，适用《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，归责原则为房主与承建人的连带责任。

　　找法网编辑认为，最高人民法院2011年修订的《民事案件案由规定》将农村建房纠纷案由定为“农村建房施工合同纠纷”，已然将农村建房纠纷案件已定性为建设工程施工合同，并非承揽合同，发包人与承建人之间建立的是合同法律关系，其他于此相关纠纷的处理均应以此为前提。

　　由于我国农村建房法律法规不够完善，所在审判实践中仍应以现行法律法规为依据，充分理解法律的精神，正确适用法律，公平、合理处理农村建房纠纷中发生的各类案件。