论买卖城市土地使用权违反宪法

「摘要」这是一篇政治正确、以法说理的“又红又专”的法律文章——谨以此文，献给莫须有的违宪审查机构，并可用于构建“和谐社会”。

　　此文写完以后，笔者也不得不为许多律师担当“房地产法律顾问”——为一种违宪的、非法活动建构合法性的“法律顾问”所含的历史性滑稽感而郁闷。

　　「关键词」违反宪法

　　一、《中华人民共和国宪法》关于城市土地的规定

　　《中华人民共和国宪法》关于城市土地有如下规定：

　　“ 第十条 城市的土地属于国家所有。

　　农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

　　国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

　　任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

　　一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。“

　　此条规定，明确城市土地的所有权属于“国家”，而非“国家机构”。城市土地所有权的明确，排除了全国人民代表大会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院和我国武装力量，对城市土地享有所有权。任何一个国家机构享有城市土地所有权，都违反《中华人民共和国宪法》规定。

　　二、《中华人民共和国宪法》关于“国家”的规定：

　　“第一条 中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

　　社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。

　　第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。

　　人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

　　人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。“

　　以上规定，明确“国家”如下含义：

　　1、 它是“社会主义国家”；

　　2、 人民享有“国家权力”。

　　3、 人民具有支配城市土地“国家所有权”的最高权力。

　　4、确立了人民与国家的关系，排除了“国家机构”与“国家”的等同关系。

　　此条规定，排除了城市居民无权决定城市土地规划和开发的情形，合法设置了城市居民对少数人制定的城市土地使用规划的建议权、抵抗权――如果人民没有建议权和抵抗权，逻辑上将意味着“人民”失去了行使“国家所有权”的可能。

　　三、《中华人民共和国土地管理法》无法改变城市土地的“国家所有权”

　　《中华人民共和国土地管理法》对城市土地所有权有如下规定：

　　“ 第八条 城市市区的土地属于国家所有。

　　农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。“

　　此条规定，是对《中华人民共和国宪法》关于城市土地国家所有权的重申――即使作为“法律”的《中华人民共和国土地管理法》对《中华人民共和国宪法》的规定不重申，乃至抵触宪法规定，根据《中华人民共和国宪法》关于宪法地位和立法权限的规定，都不影响《中华人民共和国宪法》规定具有最高法律效力。

　　四、《中华人民共和国宪法》和关于城市土地使用的规定

　　《中华人民共和国宪法》规定：

　　“第十条 城市的土地属于国家所有。 ……

　　任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

　　一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。“

　　此条规定，明确城市土地“不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让”，这是一条十分明确的禁止性规定，具有如下含义：

　　1、 城市土地的买卖行为，被宪法禁止；

　　2、 此种禁止，表示没有特殊社会主体可以例外；

　　3、 禁止任何组织买卖城市土地，包括禁止城市人民政府买卖国有土地――如果“城市人民政府”不是一种“组织”，为何国家要制定《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》？即使是从常识上，人们不得不认同政府是一种“组织”。

　　4、 此条规定明确了“合理利用原则”，这是一条强制性规定，即“必须合理地利用土地”。

　　5、 组织和个人“合理地利用土地”，不被宪法禁止；

　　6、 组织和个人“合理地利用土地”，基于《宪法》第十条规定，是无偿性的――城市土地买卖合法性的排除，导致组织和个人，使用土地的“合理性”成为唯一的“宪法规范条件”。

　　7、 “工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，赋予了人民合理利用城市土地的权利，这包括城市居民有权合理使用必要的居住用地。当然，“合理利用”是一种法律义务，排除了“不合理利用”的土地使用行为的合法性。

　　《中华人民共和国土地管理法》对城市土地使用作出如下规定：

　　“第十一条 ……单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”

　　此条规定，确定了土地使用的“登记”程序。此条含义如下：

　　1、 城市土地使用，在满足宪法规定“合理利用”原则下，须履行“登记”这一体现国家管理权力的法律程序；

　　2、 “登记”程序的目的，可推论为维护土地使用秩序，避免土地使用权纠纷；

　　3、 “登记”是一种行政许可。

　　4、 “登记”程序，不是确立土地买卖关系，因此它自身具有“国家机构”为人民提供公共服务的属性。

　　5、 《土地管理法》及低位阶立法，不得抵触《中华人民共和国宪法》确认的城市土地使用的规定。

　　6、 国务院及国务院所属部门，各级人民政府，无权改变《中华人民共和国宪法》确立的城市土地使用规定。

　　五、政府拍卖“城市土地”违反《中华人民共和国宪法》

　　《中华人民共和国宪法》明确规定了城市土地的“国家所有制”，明确规定了“组织和个人”合理使用土地的土地使用原则，明确禁止买卖城市土地。中华人民共和国城市土地，系属国家所有，而非“政府所有”。城市政府拍卖城市土地，缺乏合法依据，明显违背《中华人民共和国宪法》规定。

　　城市在履行“土地使用权登记”程序的条件下，居民有权合理利用土地，此权任何组织和个体不得剥夺。

　　六、宪法的重要性

　　《中共中央总书记胡锦涛在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》，全文如下：

　　“同志们，朋友们：

　　我国现行宪法，从一九八二年十二月四日第五届全国人民代表大会第五次会议通过并公布施行以来，已经二十年了。今天，在全国上下认真学习贯彻党的十六大精神的热潮中，我们隆重纪念宪法公布施行二十周年，在全社会进一步树立宪法意识和宪法权威，切实保证宪法的贯彻实施，这对于推动全党和全国各族人民为全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面而团结奋斗，具有十分重要的意义。

　　中华人民共和国宪法是我国的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证。宪法以法律的形式确认了我国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则，具有最大的权威性和最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

　　我国现行宪法是在一九五四年宪法的基础上，根据党的十一届三中全会确定的路线、方针、政策，总结新中国成立以来我们建设社会主义的长期实践经验，特别是汲取“文化大革命”的教训，经过全民讨论，由第五届全国人民代表大会第五次会议通过的。随着改革开放和社会主义现代化建设的不断发展，一九八八年、一九九三年、一九九九年，七届全国人大一次会议、八届全国人大一次会议、九届全国人大二次会议又分别对宪法的个别条款和部分内容作了必要的修正，确立了邓小平理论的指导地位，明确提出坚持改革开放，规定了我国社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度，明确了非公有制经济的法律地位，规定了国家实行社会主义市场经济，实行依法治国、建设社会主义法治国家，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展等内容。宪法全面体现党在社会主义初级阶段的基本路线，集中反映全国各族人民的共同意志和根本利益，认真贯彻社会主义的民主原则和法治精神，切实保障公民的自由和权利，科学规范国家权力，充分适应我国经济、政治、文化发展以及各项社会事业发展的要求，明确提出逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家的宏伟目标。

　　二十年来的实践证明，我国宪法是一部符合国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥了极其重要的作用。

　　―――宪法保障了我国的改革开放和社会主义现代化建设。宪法明确规定，国家的根本任务是沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设；国家在社会主义初级阶段坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度；坚持改革开放，发展社会主义市场经济。这为我们深化改革、扩大开放、促进发展提供了坚实的法律保障。

　　二十年来，我们紧紧抓住经济建设这个中心，深化经济体制改革，扩大对外开放，解放和发展社会生产力，推动我国综合国力和人民生活不断迈上新的台阶。我们已经实现了现代化建设“三步走”战略的第一步、第二步目标，实现了人民生活总体上由温饱到小康的历史性跨越。现在，我国已经开始实施现代化建设的第三步战略部署，进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。

　　―――宪法促进了我国的社会主义民主建设。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。二十年来，我们不断发展社会主义民主，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。作为我国根本政治制度的人民代表大会制度不断完善和发展。各级人大及其常委会认真履行宪法赋予的职责，在发展社会主义民主和健全社会主义法制中发挥了重要作用。我们坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用，巩固和发展了最广泛的爱国统一战线。我们坚持民族区域自治制度，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进了各民族的共同繁荣进步。我们进一步扩大农村、城市和企业的基层民主，保证人民群众依法直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活。

　　―――宪法推动了我国的社会主义法制建设。宪法是立法和法律实施的基础和依据。二十年来，我们加快立法步伐，提高立法质量，制定了一大批法律、行政法规和地方性法规，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成，国家经济、政治、文化和社会生活的各个方面已经基本做到有法可依。各级行政机关建立健全执法机构，严格依法行政，行使权力的方式和程序进一步规范化、法制化，行政复议、行政诉讼和国家赔偿的法律制度已经建立。我们积极进行司法体制改革，促进和保障公正司法，推动各级审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。以普及宪法知识为主要内容的法制宣传教育广泛开展，全社会的宪法意识和法制观念进一步增强。

　　―――宪法促进了我国人权事业和各项社会事业的发展。宪法对公民的基本权利和义务作了全面的规定，为广大人民群众充分享有民主权利，在国家生活中发挥积极性、主动性、创造性提供了可靠的法律保障。二十年来，我们根据宪法制定了一批保护公民基本权利的法律，签署了一批保护公民权利的国际公约，尊重和保护人权，建立和健全社会保障体系，动员全社会的力量扶助困难群众，推动我国人权事业取得了显著进展。我们按照宪法关于加强社会主义精神文明建设的明确规定，大力实施科教兴国战略，积极发展教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业，深入开展思想道德建设，不断提高公民思想道德素质和科学文化素质，不断推进社会全面进步。

　　二十年的经验告诉我们，只要认真贯彻实施宪法，坚持和完善宪法确立的各方面的制度和体制，就能保证改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，保证最广大人民的根本利益不断得到实现，保证国家安全和社会稳定、实现长治久安。

　　二十年的经验还告诉我们，改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。

　　党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明同建设社会主义物质文明、精神文明一起作为全面建设小康社会的重要目标，这是我们在建设中国特色社会主义的实践中取得的新的重大认识，也是我们继续建设中国特色社会主义事业必须完成好的重大任务。建设中国特色社会主义，必须坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力，大力发展社会主义物质文明，同时必须大力发展社会主义政治文明和社会主义精神文明，为现代化建设提供有力的政治和法律保障，提供强大的精神动力和智力支持。我们一定要按照党的十六大的要求，发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，推进中华民族的伟大复兴。

　　发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。正确认识和处理好这三者之间的关系，才能把全党和全国各族人民的意志和力量进一步凝聚起来，意气风发、团结一致地去实现党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标，落实党的十六大对我国经济、政治、文化等各方面工作作出的部署。

　　在整个改革开放和社会主义现代化的进程中，我们都必须坚持依法治国的基本方略。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。实行依法治国的基本方略，是坚持和改善党的领导的必然要求，是完成党的十六大作出的各项战略部署的必然要求，是促进我国社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的必然要求，也是巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面的必然要求。

　　实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。这是建设社会主义政治文明的一项根本任务，也是建设社会主义法治国家的一项基础性工作，要长期抓下去，坚持不懈地抓好。

　　全面贯彻实施宪法，必须加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念。必须在全社会进一步树立宪法意识，维护宪法的权威，使宪法在全社会得到一体遵行。要在全社会广泛宣传宪法，让宪法家喻户晓、深入人心，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且也是保障公民权利的法律武器。各级各类学校尤其是各级党校和干校都要开展宪法教育。要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法和维护宪法的自觉意识。要坚持把依法治国和以德治国结合起来，不断加强全民族的思想道德建设，促进依法治国基本方略的实施。

　　全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。二十年来，我国宪法的实施状况不断改善，依照宪法和法律办事正在成为社会普遍的行为准则。但也要看到，在发展社会主义市场经济的新形势下，由于法律和体制不健全以及执法人员自身素质不完全适应等问题，有法不依、执法不严、违法不究的问题还不少，一些不同程度的违宪现象仍然存在。要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。地方各级人大及其常委会要切实保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行。各级国家行政机关、审判机关和检察机关都要坚决贯彻宪法，依法行政，公正司法，不断提高执法人员的素质和执法水平。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

　　全面贯彻实施宪法，必须坚持党的领导，党的各级组织和全体党员都要模范地遵守宪法，严格按照宪法办事。我们党是中国最广大人民根本利益的忠实代表，我们党的宗旨就是全心全意为人民服务。宪法是在党的领导下和广泛发扬民主的基础上制定的，反映了党的路线和方针政策，反映了全国各族人民的利益和意志，是党的主张和人民意志相统一的体现。党的十六大明确提出，党要坚持依法执政，各级党委和领导干部必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。这对于加强和改善党的领导，改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力和执政水平，具有极其重要的意义。党的各级组织和全体党员都要模范地遵守宪法，严格按照宪法办事，自觉地在宪法和法律范围内活动，团结带领广大人民群众不断创造改革开放和社会主义现代化建设的新业绩。

　　同志们，朋友们！

　　党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确立为我们党必须长期坚持的指导思想，科学总结党领导人民建设中国特色社会主义的基本经验，提出全面建设小康社会的奋斗目标，对我国新世纪新阶段的改革和发展作出了全面部署，这对我们党和国家事业的发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。各地区、各部门都要按照中央的要求，认真学习和深入领会党的十六大精神，扎扎实实地把党的十六大精神落实到各项工作中去。

　　党同志和全国各族人民，紧密团结在党中央周围，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，坚持依法治国的基本方略，切实保证宪法的贯彻实施，万众一心，奋发图强，与时俱进，开拓创新，不断把中国特色社会主义事业推向前进！“

　　七、结束语

　　胡锦涛总书记讲得好。关键问题是，依法治国，重在落实，须纠正违宪行为。根据宪法规定和政治要求，特做如下学理判断：

　　1、一切涉及城市土地使用权买卖的合同，属于无效合同；

　　2、买卖城市国有土地使用权，应予法律制裁，以维护“社会主义经济制度”；涉嫌违宪的违法者包括：主观上有买卖城市土地愿望，客观上有买卖城市土地行为，证据上有卖地合同和收款凭证的“组织和个人”，为此种违法行为提供担保的经济组织，亦属于共同违法人。

　　3、国家机构须制定人民“合理利用土地”的方案。