关于房地产业发展与调控的理性思考和政策探索

　　一、在城市化、工业化、现代化、全球化大背景下，以市场化为趋向的改革开放进程中，房地产业逐步发展成为中国国民经济的重要支柱产业之一，是社会发展的必然要求。

　　1、房地产业是由一批以营利为目的，在专业化、集约化条件下，分别从事地产开发、屋宇建设、装璜维修、房地产经营、物业管理、房地产金融保险、咨询服务、中介代理等专门业务的企业群体所构成的产业系统。它为房地产商品的生产、流通和消费的全过程提供专业服务，但又不充当物质的直接生产者，因此属于第三产业，可归入现代服务业范畴。其中，房地产开发业则是整个产业系统中的龙头和核心，其组织、协调、管理和服务的水平，对房地产项目开发的成功与否，起到关键性作用。

　　2、房地产业是伴随国民经济的发展和社会分工的深化而产生的。城市的形成，人口的自然增长和机械增长，经济和社会的繁荣，催生了对房地产商品的需求，而专业化、集约化的建设方式比自建自用的自然经济方式更能降低成本、节约资源、提高质量、增加效用，促使这一产业逐步形成和发展壮大。房地产业提供的商品房(包括住宅和非居住用房)既是最终消费品，又具有投资品的属性，因而对消费和投资具有双重拉动功能。房地产业由于其上、中、下游的产业链都很长、很宽，与金融业、建筑业、建材业、现代服务业、乃至钢铁、机械、机电、化工、轻纺等五、六十个行业的发展具有紧密的正相关联度，因而，在发达国家市场经济发展过程中，多被定位为国民经济的支柱产业之一。据国外文献记载，在国民经济发展中，房地产开发投资每增加一个单位，可以带动其他相关产业增加1.7-2.3倍的效应，这就是所谓的产业乘数效应。

　　3、中国从传统经济体制向市场经济体制转轨过程中，房地产业具有十分重要的地位、功能和作用。

　　市场经济机制自发追求资源合理配置和高效利用。城市土地作为最基本的生产要素、稀缺资源和国有资产，只有通过市场机制的公平竞争，在流通过程中，才能实现要素的优化组合，资源的合理配置和资产的保值增值。城市土地的市场化配置，客观上需要由房地产开发商充当操盘手，由产业中的诸多相关行业提供前期、中期和后期的各种必要的专业服务，通过团队协作来共同完成的。十多年来上海的实践证明，房地产业的发展，对于上海这座特大城市的城市功能和发展目标的重新定位，国民经济的生产力布局和产业结构调整，包括：人口分布和城市空间布局的调整，从单核心同心圆式的地区性工商业城市，向创建四个中心的多核心、组团式国际性大都市转变，加快浦东开发和浦西旧区的再开发，开展大规模的城市基础设施建设，改善投资环境，解决上海“住房难”问题，创造就业岗位，增加政府财政，外汇收入等等方面都起到了巨大的作用。上世纪90年代初，上海房地产业创造的增加值只占GDP的百分之零点几，十多年后已经增加到8%左右。当年转变城市功能定位，开发浦东和加快旧区改造以及“退二进三”都面临严重的资金瓶颈，后来也都是借助房地产业发展，通过“向市场找资金，变土地为资金，以土地吸引资金，靠滚动(开发)出资金”才取得“第一桶金”开始启动，并逐步滚雪球式地发展过来的。房地产业的发展还有力地支持和促进了住房制度改革和旧区改造的动迁安置，数以百万计的原公房承租户和棚房、简屋、二级旧里的动迁居民如今都成了拥有价值数十万乃至上百万元“私宅”的“有产阶级”，困扰上海几十年的“住房难”问题显著地缓解了，住房自有率高达75%以上，这些事实是谁也无法抹煞的。正因如此，后来上海才将房地产业正式定位为城市的支柱产业之一。

　　当然，在发展过程中还存在不少亟需改进的缺点、错误和值得探索的新问题，但房地产业发展功大于过、利大于弊是不容争辩的客观事实。

　　从整个国家角度看，上世纪90年代前期和中期，人们对房地产业的地位和功能认识上尚有很大的距离。1994-1997年中国经济处于“滞胀”状态，1998年国务院领导接受专家和有关研究机构的建议，将房地产业尤其是住宅建设列为“国民经济新的增长点”，推出了一系列鼓励住房消费，支持百姓购房、发展住房二、三级市场的配套政策，使国民经济逐步摆脱亚洲金融危机的阴影，走出低谷开始新一轮的增长和繁荣。而在中央文件中第一次正式肯定“房地产业是国民经济的重要支柱产业之一”，则出现在2003年的国务院第18号令中。但近几年某些同志尤其是一批青年海归学人和官员对房地产业列为“支柱产业”耿耿于怀，炮轰不止。这也难怪，有些同志并不了解当年历史进程是怎么走过来的。有些年轻人虽在欧美留过学，也未必真正研究和了解欧美经济发展的历史进程。有的人凭着年轻、有洋文凭和国家政策关怀而身居要位，大发宏论，说什么“房地产十大罪状、十大偏离”，“房地产绑架了中国国民民经济”，“房地产泡沫的根源在上海”，最近甚至建议国家放弃房地产业的支柱产业定位，引导人们将买楼的钱流向股市，如此等等不一枚举。这些言论中除了充满改造社会的满腔政治热情，又有多少是经得起科学论证和历史推敲的真知灼见呢?

　　二、改革开放以来对房地产历次加强政府直接调控的动因、目标、方式和措施

　　1、社会主义经济由传统计划经济体制向市场经济体制转轨变型过程中，既要重视发挥市场这一看不见的手在生产要素和自然资源配置中的基础性作用，也要保持政府用看得见的手对国民经济发展态势的正确引导和必要干预。因为市场机制不是万能的，它在某些条件下会出现“失灵”。凡是市场不能覆盖的领域，或者单凭市场机制不能或不愿做的事，就需要政府去解决，或者由政府出面引导市场一起出力去解决。政府调控的根本目的是为了保持国家经济与社会协调发展。所以说，政府调控是长期存在的，只不过根据国民经济运行态势的不同，其调控的方向、目标、方式、方法和力度亦各有不同。

　　2、国民经济运行有周期性波动，房地产业亦不例外，但各国、各地区周期有长有短，波峰与谷底的落差有高有低，造成重大落差的原因亦各不相同。美国房地产周期较长，平均为22年一个周期，最长的25年，最短的18年。台湾有7年一周期之说。香港房地产一直红红火火几十年，也只有在董建华任期内才“泡沫破灭”了一次。所以，既要承认房地产运行会有周期性波动，也不要将这类波动与“房地产泡沫破灭”划等号，因为经济有泡沫，价格有波动是市场经济运行的常态，而泡沫破灭从而拖累整个国民经济则是非常态的，有其特殊条件和特殊原因的，并非普遍规律。

　　中国的房地产周期也有长有短之分。所谓长周期则从改革开放和城市化、工业化、现代化以及经济全球化的大背景着眼，本世纪初，我多次讲过看好上海房地产未来20年。所谓短周期，我们记忆中好象每过5年左右就要来1次“治理整顿”或“宏观调控”。1980年4月2日邓小平同志关于建筑业和住宅问题的谈话中首次明确指出，从多数资本主义国家看，建筑业是国民经济三大支柱产业之一，这不是没有道理的。过去我们很不重视建筑业，只把它看成是消费领域的问题。建设起来的住宅，当然是为人民生活服务的。但是，这种生产消费资料的部门，也是发展生产增加收入的重要产业部门，所以在长期规划中必须把建筑业放在重要地位。与此相联系，建筑业发展起来，就可以大量解决就业问题，就可以多盖房，更好地满足城乡人民的需要。随着建筑业的发展，也就带动了建材工业的发展。关于住宅问题，小平同志提出“要考虑城市建筑住宅分配房屋的一系列政策。城镇居民可以购买房屋，也可以自己盖，不但新房子可以出售，老房子(指公房下同)也可以出售。可以一次性付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整，要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租，房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工经给予补贴，这些政策要联系起来考虑”。(转摘自杨慎《房地产与国民经济》中国建筑工业出版社，2002年9月)

　　小平同志28年前的这次讲话为中国后来的房地产业发展和住房制度改革揭开了序幕。1985年房地产业开始起步，但到1988年政府第1次开始房地产调控，至1991年前后产业陷入困境。1992年小平同志南巡讲话发表后，房地产业开始复苏，到93、94年又加强调控，力度远超过上一次。当时政府规定对房地产业不准贷款，已放的贷款限期提前收回，加上亚洲金融危机的冲击，使全国房地产业出现危机，大批在建项目变成烂尾楼，银行坏帐规模惊人，整个国民经济亦处于“滞胀”状态。

　　那两次房地产调控都起因于“固定资产(或基本建设)规模失控”，而“房地产过热”则首当其冲，全国积压了大批空置房，说是房价太高卖不掉。两次调控都是直接采取行政手段压缩供给，停止供地，停止发放房贷。

　　我个人认为当时调控看到的是表象，并没有找到真正的原因，问题的根源在于体制性弊病，而非完全由市场机制“失灵”造成的。因为当时开发商绝大多数是国有企业，民营不准搞房地产开发，只有极少数获准造侨汇房、外销房的中外合资合作企业。当时国企搞开发一般先由政府批准划拨建设用地，企业自己征地，然后以供给为导向搞项目，其中很多项目还是由上级首长指定的，资金则由财政或国有银行解决。其操作模式可概括为“首长定项目，国企搞开发，银行配贷款，政府作担保”。这种政企不分、官商一体，追求政绩而不以市场需求为导向，不受资金条件约束的违背市场经济规律的体制，必然会患上“公款投资饥渴症”，形成乱占地乱开发的严重恶果。这才是那两次“投资规模失控”，“房地产过热”，全国商品房大量积压的内在病根。房地产建设和流通有特殊性，即在建项目中断施工便不能变“在产品”为“产品”，“产品”未经竣工验收也不能变成“商品”供出售出租。由于“一刀切”、“急刹车”切断了房地产项目连续运行的当时惟一供血渠道——银行贷款，不少项目虽然基本建成，只差少量资金用于最后的装修，就因银行不放新贷或提前抽走旧贷而成为烂尾楼，使已投入的巨额资金(包括贷款、施工方垫资和自有资金)血本无归，其教训是极其惨痛的。

　　3、1998年为了扭转国民经济不景气的局面，中央领导听取专家们和有关部委研究机构的建议，将房地产业(当时提法，后改为住宅建设)列为国民经济新的增长点，大幅度调整政策，包括鼓励老百姓买房，放开房地产二、三级市场，允许售后公房提前上市，允许自住有余的公有住房转租，购房可以按揭，降低首付成数，延长还贷年限，降低房贷利率，降低购房契税，购房可以抵扣个调税，降低个人出租房屋的税收负担，购房可申请蓝印户口等等。同时，也随着体制改革的推进，让大批民营企业和三资企业加入到房地产开发行列，形成了供给者充分竞争的格局。其实这也是一次极有力度的政府调控，只不过调控方向是扩大供给，推动竞争，放开流通，鼓励消费，从而使房地产业迅速复苏，并为国民经济恢复景气做出有力的贡献。

　　4、1999年底中房上海综合指数开始止跌回升，上海房地产迎来新一轮的景气。时间长达5年之久，至2005年下半年才因新一轮的“宏观调控”而迅速降温。

　　1995—2006年中房上海综合指数(以11月份为代表)

　　年 度199519961997199819992000200120022003200420052006

　　上海中房综合指数9228938257306927117748771151134813751378

　　指数环比增减值-20-29-68-95-381963103274197273

　　环比升降 %-2.2-3.1-7.2-11.5-5.22.78.913.331.217.120.2

　　在这5年中，上海房地产市场主体和调控者都发生了重大变化：一是房地产业不再是国有企业独家垄断，形成了改制后的国企同民企和外企三分天下的竞争格局。经过前几次调控的洗礼，开发商吃过了苦头，得到了教训，增长了抗风险能力;二是政府尝到了市场经济的甜头，开始将主要精力放在市场规则和法制环境建设上，对市场加强引导、提供服务而不再热衷于自己充当“运动员”;三是越来越多的消费者也历经曲折提高了看房选房和同房产商打交道的本事。总之，开发商聪明了，政府开明了，消费者精明了，市场也日趋成熟。在这5年中，上海老百姓的居住条件显著改善，许多家庭首次拥有了产权房，增加了家庭财富，房子越造越好，市政和商业配套日趋完善，城市面貌也日新月异。上海培育发展和规范管理房地产市场的思路与实践经验也一再获得中央有关部门和兄弟省市的肯定。

　　从2000年至2003年“非典”期间，上海房地产市场走势基本平稳，虽然由于需求拉动和成本推动，房价上升较快，但中环两侧还有一批开发商前几年以协议方式获得的土地在造中低价位小户型的住房应市，市民一般还能接受。2004年上海为了创建宜居城市改善生态环境，出台了“双增双降”措施，即房地产项目规划审批要求增加绿地率、增加公共设施配套用地，降低容积率，降低建筑物高度，从而提高了综合造价中的用地成本和绿化、配套设施成本。而新上市招拍挂的建设用地全部实行竞价，价高者得，又推动地价上涨过猛，使中环两侧的土地无法再建造中低价位小户型的住宅，一部份中等收入家庭、动迁居民家庭和许多“新上海人”买不到与其经济能力相适应的住房。与此同时，由于中低价位租赁市场供给不足，住房保障体制建设相对滞后，又引起了低收入家庭和近几年来沪就业的流动人口的不满，而少数专家学者“为民请命”式的言论，经过部份媒体的策划炒作和放大效应，使房价问题逐渐上升为矛盾的焦点，成了所谓政治问题。而本轮“宏观调控”的起因就是房价涨得太快。2004年宏观调控的理由是房价涨得过高，造成投资规模失控、信贷失控、房价泡沫严重、危及金融安全。为了抑制房地产过热，调控的主要措施是“紧缩地根、紧缩银根”。但由于“压缩供给”无助于缓解业已形成的供求矛盾，反而给人以“供给减少，房价还要涨”的误导，从而激起了一股抢购风潮，推动房价进一步上涨。2005年后，不但进一步压缩供给，还将重点扩展到“压缩需求”上，即“压制投机、抑制投资、限制消费，”与“压缩供给”一起构成“双向调控”。为了压缩需求，不惜采取多项激进措施，包括提高房贷利率，提高首付成数，限制境外人士买房，对二手房交易征收营业税，所得税，取消非普通住房的契税减免等。为了解决住房市场供给的结构性矛盾，2006年又出台“两个百分之七十”的强制性规定。本轮调控力度不可谓不大，令人遗憾的是多数大中城市的房价却还在涨。上海从2005年以来，根据中央要求，结合自身实际情况，加强政府调控的主要思路是“抑制投机、规范投资，满足消费”，调控措施主要从扩大有效供给，疏导过度需求，规范市场秩序，加强住房保障等方面着手，目前上海房价基本稳定下来，供求总量大致平衡，结构性矛盾有所缓解，市场秩序日趋规范。

　　三、亟需冷静思考的一些理论问题

　　1、房价问题是不是政治问题?我的看法不是政治问题而是经济问题。在市场经济社会里，商品供不应求价格必然上涨。中国这几年房价涨得过快还有更深层次的其它多种因素的作用。

　　如：全球性的流动性过剩，导致投资品价格上升;国内储蓄存款负利率和缺乏其它投资渠道;国际收支顺差过大，迫使本币不断升值，诱导境外游资大量涌入;土地供给不足并全部实行招拍挂，价高者得，使地价上涨远超过房价上涨的速率;规划控制降低容积率，扩大建筑间距，增加绿地率和公共设施配套建设，提高了楼板价、建安造价和分摊成本;加息、加税在供不应求条件下必然转嫁进综合造价和房价。此外，土地稀缺和不可再生，城市政府和社会各方对既有土地追加投资形成的级差地租Ⅱ则是推动城市地价不断上涨的常规动力。因此，从长远看，房价总是伴随着经济增长、人口增加、环绕供求关系和成本变化而波浪式前进，螺旋型上升的。从近期看，要控制房价上涨的速率，唯有政府与市场联起手来，扩大有效供给，疏解过度需求，降低成本税费，压缩利润空间。房价问题说到底是受价值规律、供求规律、级差地租原理等客观经济规律支配的，政府调控亦必须尊重和自觉运用经济规律，而决不能将其上升为政治问题，硬要用违背客观经济规律的不适当的行政手段来进行打压，不然会适得其反。

　　2、解决中国城市居民的住房问题是不是只有买房这一条路?我的回答：非也。中国是个发展中国家，处于社会主义初级阶段，国民经济发展水平和国民收入水平都不高，且由于疆域辽阔，发展很不平衡，地区差距悬殊，所以，中国的城市居民还不可能做到家家户户都买得起房。政府囿于财力也不可能将所有居民的住房问题包下来，所以必须鼓励老百姓“自住其力、量力而行，租购并举，梯度改善”。有能力者买房，能力大的可买新房、大房、高档房;能力小的则可买二手房、小房、普通房;暂时还没有能力者则先租房，等有条件时再买房，实在经济困难租不起房的低收入家庭则可由政府或与社会公益基金联手，提供廉租屋或房租补贴来解决，以保障这些家庭最基本的居住需求。

　　3、有人说住房是公共产品，公民有居住权，现在老百姓买不起房，政府有责任为占城市人口80%的中等和低收入家庭提供经济适用房。我认为这种看法有很大的片面性。首先，家庭住宅是私人独占，不象道路、桥梁、公共图书馆、体育场，不具有排它性，谁都可以使用;其次，经济适用房只要住户拥有产权或部份产权，就成为家庭的资产，就具有消费和投资的双重属性。1998年以来的经济适用房是只售不租且拥有全部产权的而土地则由政府行政划拨，换句话说，政府耗费大量财政资源补贴给私人增加家庭资产显然不妥，而真正困难的低收入家庭是买不起房也付不起市场租金的，他们需要的是廉租屋、房租补贴而不是买房子。多年来的实践证明，许多省市搞的经济适用房大量异化为“特权房”、“福利房”和用于出租出售赚钱的工具，这是公共财政政策决策的一项重大失误，造成此失误的原因在于不考虑中国国情而照抄照搬新加坡、香港模式。现在又有不少人主张推广北欧和北美发达国家的高福利、高税负模式，也有一些老同志希望恢复过去国家建房、出租公房或双轨制的模式，对此我也很不赞成。人家市场经济搞了几十年、上百年，国民经济达到相当高的水平，由于教育普及，科技发达，国民收入高，各地区和各阶层收入水平高且差距不大，所以，既能承受高税赋，也能享受高福利。况且政府比较富裕，管理水平也高，既贴得起钱，也管得好住房保障资金的使用。此外，高福利、高税负也会使市场经济缺乏活力和效率，造成国民经济增长乏力，不少国家也正在研究改革。中国国情不同，只有先把国民经济搞上去，普及教育提升国民素质，着手解决城乡二元结构，为城乡尤其是农村大批剩余劳动力提供非农就业机会，从而“将蛋糕做大”，才有条件逐步缩小地区差别和城乡差别。所以，我国在一个相当长的历史时期里可能还应实行“效率优先，兼顾公平”，政府应效仿古人“轻徭役、薄赋税”，引导大家多花精力于创造社会财富，而不要受那些“均贫富”、“劫富济贫”之类的错误思潮所迷惑。

　　4、建立和健全住房社会保障制度，逐步解决城市中等偏低和低收入家庭以及城市人口机械增长带来的流动人口居住困难问题，是现阶段的重要课题。我主张政府与市场既要分工，也要合作，充分运用各方面力量一起来搞，要政府和市场两条腿走路。既不要政府包打天下，走大造公房出租的老路;也不要搞双轨制，任凭企事业单位大造高成本，低质量，严重浪费资源的新福利房，要坚持住房商品化、市场化、社会化的大方向。

　　在我看来，城市住房供给按照真实的家庭收入水平可划为两个圆圈，大圈为商品房，由市场调节，小圈为社会保障用房，由地方政府提供财政补贴，两个圈中有一部份可以重叠，则由政府适当动用财税杠杆并借助市场机制运作。根据上海的地方财力，设想大圈比重占70%，小圈比重占30%，两个圈相重叠部分约为30%，这一划分的经济涵义是：高收入、中等偏上及部份中等收入家庭三个层次约占50%-60%居住商品房，或租或买完全由市场调节;约占10%-15%的最低收入家庭和部份低收入家庭由政府包下来，享受廉租屋政策的居住保障(包括实物配租或货币配租);作为城市夹心层约占30%-35%的中等偏低和部份低收入家庭，既可定向购买开发商建造，但含有部份财政隐性补贴的廉价房，也可租赁定向建造时含有政府减免部份地价与配套费，定向出租中适当减免经营者出租物业税收等隐性补贴的“公共租屋” (经济适用租屋)。今后住房供给可分为四种类型，即商品房、廉价房、公共租屋、廉租屋。现在的经济适用房应当逐步向“公共租屋”和“廉价房”转型(见下图)。为了防止财政补贴的流失，“公共租屋”和“廉价房”只准自住不得出租牟利，但准许低收入家庭经济状况好转后变租为买获得完全产权，也准许“廉价房”业主居住几年经济条件好转后在市场出售变现换购一般商品房，以实现梯度改善。政府也可以合理的价格回购“廉价房”，改作“公共租屋”或实物配租的“廉租屋”。为了防止不符合条件者骗租骗购，政府当然要出台相应的审核制度和惩处措施，但重点还应放在严格控制户型面积和建造标准上，这样可以降低监管成本。社会保障只能满足低水平的基本需求，想改善就得自己掏钱租或买普通商品房。对于条件好转后的买断“公共租屋”和“廉价房”上市变现换购新房，不要设置过多的限制和增加业主过重的经济负担，人家从困难户变为自住其力，原来投入的财政资源已经发挥了历史性作用，政府应当感到欣慰表示祝贺，而不要耿耿于怀，伸手向人家讨旧帐。现在有些地方已经规定，对于廉租屋享受者在情况变好后也允许换公共租屋，或给予一定优惠(如财政贴息、减税)换购廉价房。

　　

　　结 束 语

　　房地产商品属土地产品，家庭住宅是私人产品，具有消费品和投资品的双重属性。城市土地具有稀缺性、不可再生性，房屋具有不可移动性，在经济正常发展条件下，房价受需求拉动和成本推动双重作用而呈现波浪式前进，螺旋型上升，是必然趋势。防止房价过快上涨的关键是要扩大有效供给，疏导过度需求，降低成本税费，压缩利润空间。

　　房地产属于部门经济，房价和房型都属于微观层面，应由市场需求来决定。政府可以利用利率、汇率、税率、一级市场土地出让数量和价格进行宏观调控，但土地和房产的不可移动性决定了房地产调控应以地方为主，不宜全国一刀切。防止房地产过热的关键在于抑制公款投资和公款消费，但对民间投资和私人消费，重在鼓励和引导，不宜过度打压和限制，因为这是国民经济增长的原动力。这样做既能“藏富于民”，又可以缓解货币流动性过剩和通胀的压力。

　　解决城市居民住房问题，要靠市场机制和社会保障机制分工合作两条腿走路，并发挥市场机制的基础性作用。老百姓应立足于自住其力，量力而行，租购并举，梯度改善。政府也应根据中国国情、国民经济发展水平和国家财力来统筹兼顾，综合平衡，适度介入，量力而行。