土地征收及补偿法律问题的探讨

　　近年来，随着城镇经济建设步伐的加快和城镇规划范围的扩大，土地征收过程中的问题和矛盾日渐突出，土地征收及补偿行政案件数量不断增加。土地征收关系到国家、集体及个人的利益冲突和利益平衡，如果处理不当，很可能损害各方利益，影响土地征收的顺利进行，从而激发社会冲突。对我国土地征收及补偿等相关问题进行分析和探讨，具有现实意义。

　　一土地征收的概述

　　我国土地实行社会主义公有制，作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。征收通常是所有权的转移，土地征收是发生在国家和农民集体之间的土地所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给予农村集体经济组织和农民个人相应的补偿。土地征收是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施，世界各国都设置了土地征收的法律制度.

　　在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。8月28日，《土地管理法》也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。

　　土地征收具有下列特点：1、征收土地的主体必须是国家。只有国家才享有征收集体土地的权利，实际行使土地征收权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。2、土地征收是国家行政行为，具有强制性。在土地征收法律关系中，国家与土地被征收的集体组织的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示，无需被征收土地的所有人同意。国家征收土地作为一种行政命令，被征收土地的集体组织必须服从。3、土地征收是国家为了公共利益的需要。大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，公共利益的需要是国家依法征收土地的唯一原因。4、土地征收必须以土地补偿为必备条件。土地征收是有偿的行政强制行为，土地被征收的集体经济组织及其成员应当依法取得经济上的补偿。5、土地征收的标的只能是集体所有的土地。国有土地不需要通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

　　二、当前土地征收及补偿中存在的问题

　　我国当前的土地征收制度是在计划经济体制时期形成的，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷日益突出，主要体现在以下几个方面：

　　(一) 对“公共利益需要”缺乏明确的界定

　　根据我国《宪法》和《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。由此可以看出，土地征收的前提必须是为“公共利益”的需要，但是现行法律、法规并没有对此作出明确规定，实践中建设项目繁多，“公共利益需要”的尺度很难把握，政府在巨大经济利益的驱动下，极易打着公共利益的幌子，将商业目的用地纳入土地征收的范围，从而损害被征收土地集体经济组织及其成员的合法权益。

　　(二)土地征收的补偿问题突出

　　由于目前土地一级市场由国家垄断，集体所有制土地不能直接进入市场交易，土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式，因此这种所有权的转移是有偿的行政行为。我国《土地管理法》等法律法规虽然对土地征收的补偿标准作出了规定，但补偿标准不够科学合理，补偿方式单一，安置责任不明确，甚至使失地农民彻底失去生存的依靠，导致农民对征地行为的不满，引发大量纠纷，甚至出现政府低价获得集体土地的所有权，再高价出让土地使用权的情况，导致严重的过度征收及种种难以通过制度加以规范的违法浪费行为。

　　(三)土地征收程序欠缺，导致土地征收权的滥用

　　科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限，规定其决策的依据和步骤，避免行政机关专断和滥用职权，保证土地征收的顺利进行。但是在我国，土地征收程序的规定过于简单，缺少必要的监督机制，容易带来行政权力的泛滥。且由于土地征收费用低，很多土地被征收后闲置，造成大量土地资源的浪费，使农村土地流失严重。

　　(四)土地征收透明度不高，容易引起矛盾激化

　　被征收土地者在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位，如补偿方案的确定是由政府核准并实施，难以避免暗箱操作行为的发生，征收程序的公示性难以保障。而人民法院在审理土地征收及补偿行政案件中，常常受到来自于地方保护主义的压力，农民为了寻求救济的途径，往往采取集体上访甚至更为极端的解决方法，成为社会的不稳定因素。

　　(五)土地收益分配和管理的问题

　　在土地征收的过程中，土地收益包括所有权和使用权收益，土地收益应该在失去土地所有权及使用权的主体之间分配，即集体经济组织和农民个人之间分配。《中华人民共和国土地管理法》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。　　市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”但是在实践中，有的县级和乡镇政府也参与到补偿收益的分配中，从而导致集体经济组织和农民个人得到的补偿减少。同时，土地补偿费及安置补助费的使用、管理缺乏必要的约束和监督，农民得不到妥善安置的情况时有发生。

　　三、几点建议

　　目前，土地仍然是大多数农民赖以生存的根本保障，面对土地征收范围的不断扩大，土地资源流失日益严重，必须完善土地征收制度，使之更加符合市场经济的要求。

　　(一)严格界定公益性用地的范围，土地征收权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，国家为了“公共利益”的需要，可以依法对土地实行征收或征用，但是对公共利益的范围没有一个明确的界定，不可避免地造成土地征收权的滥用。因此，必须明确以下两点：一是将商业性用地严格排除在外，当土地与商业性相联系时，就不能通过土地征收的手段来实现;二是应当严格控制土地征收的范围，尽可能减少征收集体土地，只有合理规划，严格审批，才能有效保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。

　　(二)完善土地征收程序，以保障土地征收的公平正义。在土地征收过程中，要注重被征收土地者在整个过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用的使用、管理方面都有充分发表意见的机会，并能够采取足够的措施保障其合法权益。同时，也要设置科学合理的救济措施，保证在发生争议时，被征收土地者可以通过多种救济途径维护自己的利益。

　　(三)完善土地征收的补偿方式和安置方式。我国目前的补偿标准不是按土地的实际价格，而是按照征用土地的原用途，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低。这种土地补偿制度不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的因素，计算时主观性强，在一定程度上增大了政府补偿的随意性。目前，在市场经济条件下，为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场机制，土地征收补偿应借鉴世界上大多经济发达国家或地区的作法，将土地市场价格作为土地征收的补偿依据，提高、拓宽征收补偿的标准及范围，丰富土地征收的补偿方式，实行公正补偿。公正补偿是规范征收行为的有效手段，通过迫使政府为征收付出应有的代价，使强制性的征收行为市场化，从而有助于实现社会资源的最佳配置。另外，在给予被征地者金钱补偿的同时，还要给予合理安置，如给予换地补偿安置或为失地农民办理保险等，为其日后生活提供保障。

　　(四)合理分配土地征收的补偿收益，正确处理农民与集体土地所有权主体在征收补偿中的关系。我国法律明确规定，农村土地属于集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权，集体土地对农民而言，不仅仅是生产资料，还是生活的保障。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民永远失去了对土地的经营权，土地补偿收益就应更多地倾向于失地农民，进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设，为失地农民提供更好的生活保障。

　　此外，为保证土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现，还要尽快完善有关土地行政征收方面的法律法规，建立、健全城市土地储备制度，以实现各方利益平衡，促进经济和社会的和谐发展。