我国土地征收补偿范围和标准的探讨

　　土地征收(Land Expropriation)是一种土地公共取得制度，一般是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定而强制取得其他民事主体土地并给予补偿的一种行政行为。“土地征收或者征用必须给予补偿”已经为我国的宪法所确立，对土地征收补偿的范围和标准现行《土地管理法》也已做了具体规定。但在当前经济社会条件下，这种规定的补偿范围明显过窄，补偿标准明显偏低，已经越来越不适应征地实践的发展，也不利于社会的和谐。究竟应该给予多少补偿和应该在多大范围内给予补偿，本文将对该理论问题作进一步探讨。

　　一、土地征收补偿的原则

　　土地征收作为一种土地公共取得制度，是目前任何国家(地区)为及时保障公益性项目获取土地所必需的一种行政行为。土地征收补偿的具体范围和标准与各国经济发展水平以及采用的土地政策有关，通常发达国家具有较强的经济实力，可以对被征地人实行充分而完全的补偿，一些国家则为防止土地的投机或从公平的角度考虑，往往采用相当补偿原则或不完全补偿原则。因此，世界上存在三种补偿原则，(陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994年第5期)具体内容分别为：

　　(1)完全补偿原则。该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损失补偿的目的在于实现平等，而土地征收是对“法律面前一律平等”原则的破坏，为矫正这一不平等的财产权侵害，自然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的要求。

　　(2)不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围。因此基于公共利益需要，例外地依法准许财产权的剥夺，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文。

　　(3)相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此对于土地征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在多数场合下，本着宪法对财产权和平等原则的保障，就特别财产的征收侵害，应给予完全补偿，但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。比如对于特定财产所给予的一般性限制，由于该限制财产权的内容在法律的权限之内，因此要求权利人接受低于客观价值的补偿，并没有违反平等原则。纵观世界各国，土地征收补偿的原则各不相同。就世界整个发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，以便对人民所遭受的损失以更充分、更完全的补偿。特别对一些发达国家如美国、英国等为了避免强制征收，更多的是采取同土地所有者合作或商议的形式获得土地，只有当协商不成时，才动用征地权。

　　制约补偿程度高低的另一个因素就是我们经常提及的公平与发展的问题，这同时也是行政法上的个人利益与公共利益的矛盾在土地征收补偿领域的表现之一。为了促进公共利益而实施土地征收行为，是促进整个社会发展的举措;补偿多少则涉及公平与否的衡量。在土地征收补偿领域，如果一味地追求公共利益的实现，而忽视对被征收人所受损失的补偿程度，那么，公共利益也并未从根本上实现，徒具形式。因为在被征收人未得到正当补偿的情况下，其生活水平下降，甚至难以继续生存，又谈何作为社会主体从公共利益中受益呢?所以，从公平与发展的关系看，也应对被征收人予以正当补偿——即采取利益衡量方法，在衡量公益与私益后，来公平地决定征收补偿。

　　二、土地征收补偿范围和标准的理论依据

　　土地征收是国家强制剥夺被征地人财产所有权的行为，其实质是土地所有权的转换。而土地所有权是对土地支配的绝对权利，是土地产权中最根本的物权。上述土地征收补偿原则的不同，以经济学的视角，实际上是土地产权考虑范围的不同。根据上述原则，土地征收补偿范围和标准可分为完全补偿、不完全补偿和相当补偿三种情况。

　　1.土地征收完全补偿费用的理论构成。

　　土地征收补偿的范围也就是土地征收应予补偿的损失范围。本文认为，土地征收应予补偿的损失应是已被剥夺的财产权利的代价，而土地财产权利的内涵是丰富的、也是动态变化的。因此，作为土地征收完全补偿费用的理论构成，除间接的、精神的、极不确定的损失不予补偿外，对直接的、物质的、较为确定的损失都应考虑在内。具体讲应包括以下四部分：

　　土地征收完全补偿费用=地价+青苗等地上附着物价格+由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格 +土地发展权价格 公式1

　　( 1)地价：本文对地价的考量，主要以马克思的地租理论为基础，因为马克思的地租理论是在分析批判借鉴形形色色的地租理论的基础上建立起来的科学的地租理论体系。(曹振良：《论坚持和发展马克思主义经济学的三原则——以土地经济学为例》，《中国房地产》，1999第7期)从本质上讲，地价同地租是一致的，而地租是土地所有权在经济上实现的形式。正如马克思所指出：“不论地租有多么独特的形式，它的一切类型有一个共同点：地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”又说：“在这里地租是土地所有权在经济上借以实现即增殖价值的形式”。(《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1965年版第714页)

　　据此，地价应是土地所有权为土地所有者带来的经济收入，用公式来表示：

　　地租=地价的利息收入=地价×资本化率公式2

　　地价=地租÷资本化率 公式3

　　(2)青苗等地上附着物价格：按地上附着物和青苗的价格如实补偿。

　　(3)由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格：土地征收行为也会产生外部性，这里的外部性仅指由征地行为引起的外部不经济，征地外部不经济可以包括很多内容，比如残留地，即被征收土地可能导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失;相邻土地损害，即被征收土地的新用途可能降低相邻土地的生产力，比如噪音污染、水污染、河流堵塞或改道、飞扬的尘土都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本等。(汪晖：《城乡结合部的土地征用：征用权与征地补偿》，《中国农村经济》，2002年第2期)由征地外部不经济引起的损害补偿，一般称为连带补偿。笔者认为这是征地补偿范围和标准中应予补偿的一项重要内容。

　　(4)土地发展权价格：土地发展权的提法在我国目前还仅限于理论界，在实践中并未作为一个明确的概念使用。所谓土地发展权，就是指改变现有土地用途求得更大发展机会的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途的权利。它包括空间(高空、地下)建筑权和土地开发权，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权，并能恰当地反映土地所有权或使用权的行使范围。它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可由只拥有土地发展权不拥有土地所有权者支配，它是土地处分权中最重要的权利。

　　土地发展权是因限制土地发展而形成的，若无限制，则无土地发展权一说。对土地发展的限制一般有两种类型，第一种是城市规划中的分区控制，这是常见的限制;第二种类型不属于分区控制，如为了保护耕地、限制农地转化为市地，为保护生态将某一范围内的土地统统划入保护区限制开发。

　　土地发展权价格，除主要受原用途地租量影响外，由于存在用途改变的可能性较大，因而对于地租量的期望增长率高—严格地讲是由于不同用途转变时，地租量的变化量较大，其超过原来用途由于生产率的提高而增长的幅度。如在我国城市郊区附近的农村，由于城市功能的辐射作用，地价增长是较快的，除本身由于区位优势造成的级差地租量增长快外，还有用途发生转变的可能性较大和供求变化率大造成的期望上涨，以地租的资本化计算则为：

　　土地发展权价格=绝对地租(城市)+垄断地租(城市)/资本化率 公式4

　　我国目前土地征收没有考虑土地发展权，也没有明确提出发展权的概念，但土地发展权事实上是存在的。农民在征地过程中的讨价还价，实际上是农民拥有土地的优先发展权，目前的集体非农用地流转的试点，农民和农村集体经济组织获得了流转收益的绝大部分，实际上也是承认了农民的土地发展权。划拨土地入市后，原使用者有优先购买权，这也是发展权的体现。在发展权的基础上，农民对于城市规划区外的国家征地，有保持集体土地产权的权利，只租不卖，国家只能通过租用土地解决建设所需。

　　(5)综上所述，土地征收完全补偿费用的理论构成公式1可具体为：

　　土地征收完全补偿费用=(农地级差地租Ⅰ+农地级差地租Ⅱ+绝对地租<农用>+垄断地租<农用>)÷资本化率+青苗等地上附着物价格的实际价格+由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格+(绝对地租<城市>+垄断地租<城市>)÷资本化率 公式5

　　如果不考虑垄断地租，公式6可简写为：

　　土地征收完全补偿费用=(农地级差地租Ⅰ+农地级差地租Ⅱ+绝对地租<农用>+绝对地租<城市>)÷资本化率+青苗等地上附着物价格的实际价格+由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格 公式6

　　2.土地征收补偿范围和标准情况划分。

　　(1)完全补偿：即考虑了土地征收完全补偿费用理论构成的补偿，以公式5或6计算。这是最高补偿标准。

　　(2)不完全补偿：一般是指不考虑由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格，部分地考虑土地发展权价格。这是最低补偿标准。用公式表示为：

　　土地征收不完全补偿费用=(农地级差地租Ⅰ+农地级差地租Ⅱ+绝对地租<农用>+部分绝对地租<城市>)÷资本化率+青苗等地上附着物价格的实际价格 公式7

　　(3)相当补偿：亦称适当补偿，一般是指介于完全补偿与不完全补偿之间的补偿，其范围和标准可以相差很大。“相当补偿”可以等于“完全补偿”，也可以等于“不完全补偿”，但一般介于两者之间。这属于中等补偿标准。

　　(4)公平补偿：对何谓“公平补偿”或“公正补偿”，由于法律观念的不同，大致存在两种认识：一种观点认为应对损害给予完全补偿，即完全补偿论;一种观点认为应按社会的一般观念，客观地给予补偿，即相当补偿论。(李胜兰：《国家所有权行使的经济分析》，《中山大学学报》(社会科学版)，2001年第1期)实际上，公平补偿说是对完全补偿说和适当补偿说的调和，即并非绝对地执行完全补偿，或者绝对地执行适当补偿，而系宪法授权立法者，可以斟酌、审视立法时之各种不同的、所欲规范事件及时间因素之特性来决定是否应给与被征收人全额或者低于全额的补偿。亦即公平补偿并非一种独立的手段，它必须是在被征收人利益与社会公共利益之间进行衡量后作出采取完全补偿抑或适当补偿的决定。但是，究竟如何达至公平，学界颇多争议。从现在的理论发展来看，强调保护人权、强调实质正义的理念有使公平补偿倾向于完全补偿的趋势。

　　总之，决定一国土地征收采用何种补偿原则，与该国的国力、经济制度及相应的观念等因素有关。我国应以相当补偿作为“公平补偿”的原则，这一方面与政府财力较弱有关，即使有完全赔偿的规定，而实际执行难度较大;另一方面，土地公有制的观念在很大程度上也影响着征收补偿原则的确定。因此，我国土地征收制度在财产损失公平补偿问题上采取相当补偿原则为宜。