城市化进程中失地农民利益保障问题研究

　　城市化是人类文明进步的重要标志，是我国经济和社会发展的客观要求。自20世纪80年代以来，城市化以空前之势兴起，城市空间迅速扩展，数量大增。为保证城市发展对土地的需求，大量农用土地被征用。在现行的征地制度下，对农民土地的征用意味着土地的所有权由原来的集体所有转变成了永久的国家所有，更多农民失去了赖以生存和养老的根本——土地。

　　农民失去土地以后得到了政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费，所谓的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，它并不与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联;安置费也只是保证农民在失去土地后几年以内生计的一次性货币发放。在沿海省市大部分地区，一亩耕地大约可获得3-5万元的补偿费，扣除征地过程中政府部门征收的各种费用，农民实际仅得到1万元左右。这些费用难以让失地农民保持以前的生活水平，与农民失去土地后的结果相比微不足道，只能暂时缓解农民的生活之忧。据调查，目前东部沿海地区的失地农民中，1/5以上农民的生活水平已明显下降。同时又由于农民投资理财的知识和能力较为有限，难以为土地补偿安置费寻求有效的增值渠道，再加上土地被征用之后，相当一部分原农村人口已转为城市居民户口，他们的就业问题却没有得到妥善的解决，从失地的农民转变成了城市中没有失业保障的失业工人，丧失了生活来源，失地农民的利益没有得到充分的保障。

　　一、保障失地农民利益的必要性

　　农民是城市化的参与者、建设者，也理应成为城市化的受益者，解决城市化问题首先要解决农民问题，要采取有效的措施保护好失地农民的利益。

　　(一)土地是农业最基本的生产资料和生产要素，对现阶段的中国农民有重要的保障功能，而农民对于祖祖辈辈从事耕耘的土地已建立了难以离舍的感情

　　要让农民完全放弃土地的承包经营权，起码要保证农民得到的经济补偿不低于耕种土地的收益，这里的收益不仅要包括土地自身的产出，还应包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益。这是农民土地承包经营权利在经济上的实现方式，也是保障失地农民利益的底线。

　　(二)为了顾全现代化建设的全局，农民曾为国家优先选择的工业化战略承担了很大的发展成本

　　计划经济时期的“剪刀差”让农民付出了约6000-8000亿元的代价，改革开放时期政府部门低价征用农村土地，又使农民蒙受了至少2万亿的损失。根据1998年的统计资料，在居民家庭收入构成中，农村贫困和非贫困人员从国家或集体获得的转移收入分别占其收入来源的-3.56%和-1.13%，即净转移支付为负，这与农民所做出的牺牲性贡献极不对称。因此，应该给予农民同等的国民待遇，保证农民和城市居民一样享有社会公共服务和完善的社会保障体系，否则，缺少了占全国人口绝大多数的农民，全面建设小康社会就失去了它本来的意义。

　　(三)城市化过程中，作为前提的“农转非”并不简单等同于将失地农民转为城市户口，也不仅仅限于基本生活条件这一最低层次，它必须包括农民失去土地后的养老、就业、医疗等社会保险和福利问题，应该成为农民生活方式发生根本性变革的标志

　　“农转非”政策实际实施中遭遇到农民强烈的反对，究其根源，在于农民拒绝接受“农转非”过程中可能出现的既失去土地，又无权分享城市化的成果，被城市化抛弃，得不到任何必需的生活保障的境地。农民对“农转非”的抵制必然减缓城市化的进程，只有切实保护好农民的利益，彻底消除农民的后顾之忧，城市化才会更快更健康有序地进行。

　　(四)失地农民的产生，从一定的意义上来说，是城市化进程中的正常现象。农民失地并不可怕，令人们担忧的是农民失地的同时又失业，那么这部分农民将成为严重的贪民

　　城市化的一个重要标志是农民数量的减少，如果一方面农民数目在减少，另一方面部分改变了户籍性质的失地农民又成为了新的城市(或城乡间)贫民，其结果必然造成关系着我国经济发展和社会稳定的失地农民和城市贫民两大难题互为攀肘、难以回满解决的不利局面。

　　二、改革现有的土地征用制度

　　土地征用制度改革要解决的首要问题是用地方获得土地使用权的方式。总的来说，无论是国家重点工程、公益性建设用地，还是工商业经营性用地，均可对土地进入一级市场采取宽松的政策。前者以具强制性的国家征地的途径获取土地使用权，要采取公平补偿的原则，提高土地补偿安置费的标准，为失地农民参加失业、养老、医疗保险提供一定的保障，降低因征地带来的失地农民长期基本生活的风险;后者由于一般不具有公益性，或公益性已处于较为次要的地位，征地不应具有强制性，可引入竞争机制和谈判机制，在按规定将土地转为建设用地后，农民与用地方自行谈判确定补偿安置费数额，也可允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发，分享社会进步产生的土地增值收益。

　　(一)弥补农民所丧失的土地本身提供的社会保障权利的损失

　　土地对农民有多方面的保障功能，它可为农民提供基本的生活保障和就业机会，产生直接收益功效和资产增值功效等等。这些功能随着土地的征用一并丧失，而要保障失地农民的利益，则应该给予农民在这些权利上的等价补偿。

　　(二)建立必要的监督机制，保证土地补偿安置费的合理分配、使用

　　我国《土地管理法》第49条规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”尽量减少中间商和地方政府对土地增值收益的占用和截留，使土地价格上涨的大部分归农民所有。改变失地农民仅得到有限的补偿安置费的局面，为广大失地农民解决基本的长期生活问题提供充足的经济来源。

　　(三)为失地农民提供取业教育和技术培训的机会

　　由于失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其它工作岗位的竞争中处于劣势，大部分难以找到新的就业机会。据《经济日报》消息，某省针对失地农民现实状况的抽样调查显示，被调查的455户失地农民中，被安置就业的只占总数的1.1%。目前安置失地农民就业主要有两种途径：招工安置和就地安置，就实际效果来讲，均非长远之计。招工安置面窄，且有一定的用工要求，被安置人员还面临着企业减员增效、破产、停产而重新失业的风险;就地安置可以为大量失地农民解决就业问题，短期效果显著，但村办企业多受资金、技术、人才等诸多因素的制约，市场竞争能力差，很难形成规模，大部分已濒临破产的边缘，失地农民只能再次失业。

　　解决失地农民就业难题，除就业安置外，根本在于提高农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，适应企业的用工要求，努力通过劳动力市场寻找就业机会。政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，尽可能多地解决失地农民就业问题。在此基础上，要加强失地农民的就业指导，力图多渠道、多途径地安排就业，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。就业培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训，也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。

　　除此以外，还可以通过特别规定用地单位同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力，对招用失地农民的企业给予鼓励和政策优惠，鼓励扶持失地农民自主创业等方式多渠道解决失地农民的就业问题。

　　(四)积极推进土地改革，效励实行土地股份制经营，农民变股民，将农民的土地承包权转变为股份分红权

　　在此方面最为典型的做法是“让农民以土地权利参与工业化”的“南海模式”。它有利于农民土地所有权和收益权的分离，促进了农民非农化和向二、三产业的转移，同时保障了农民的土地收益权。1992年到2002年，南海农民非农化程度已达到92%。全国大部分农村地区，人均占有的土地数量有限，许多地方甚至不到一亩，通过耕种土地获取收益的激励已大大降低，但是土地的最低生活保障功能依然存在，农民不会轻易放弃土地，南海模式则解除了农民的后顾之忧，提高了非农化程度。“南海模式”将土地的级差收益和增值留在集体内部，并且没有改变土地的集体所有权性质，这与目前国家工业化、城市化进程中的征地制度有很大差异，但就保护土地被征用后失地农民的土地收益权、保障其基本生活来源讲，“农民变股民”的“南海模式”还是颇具推广价值的。另外，宁波市江东区在不改变集体资产集体所有性质的前提下，创造出了股份经济合作社这种新的经济组织形式，在消除城乡二元结构壁垒，为失地农民提供进城安居的物质条件方面给了我们有益的启示。

　　(五)改善失地农民的居住条件，适当增加住房条件改善所需的土地

　　浙江省在这一问题上的对策是，留取适当比例的土地，有条件的地方还可以建设新农村公寓，既解决失地农民的住房问题，又能为其提供出租房，增加生活来源，为解决其生活出路创造条件。在失地农民住房问题上，各地的做法不尽相同，但总的原则是，尽力为失地农民提供稳定的居所，这也是保障失地农民利益的最基本的要求。

　　三、加快相关制度改革与制度建设

　　(一)明晰集体土地产权

　　“土地补偿”而非市场经济中的“土地价格”，就已经表明农民集体组织并不拥有土地的所有权，难以按等价交换的原则得到应有的土地收益。1982年，国家出台《国家建设征用土地条例》后，集体土地所有权的缺失主要表现在国家对集体土地征用过程中，即政府只要支付一笔远低于市场价格补偿费，就可将土地所有权转为国有，待土地进入市场后，其使用权便可以高出补偿费数倍、甚至数十倍的价格转让给用地单位。土地非农使用后，分享其产生的增值收益的双方，是用地单位和拥有土地所有权的各级政府，而世代在土地上从事耕作的农民则被排除在分配体系之外，蒙受了行使土地权利的巨大利益的损失。中国社会科学院农村所研究员党国英指出“农民的四大权利(土地财产权、自由迁徙权、生产自主权、公平身份权)一直存在被忽视的现象”，“失地农民问题实质上是农民权利问题”，失地农民问题之所以成为社会问题，就是因为政府没有充分尊重农民的土地财产权。要使农民对土地的权利在流转过程中得到充分体现，真正分享到土地非农使用后的收益，从产权方面看，就必须赋予农民土地的所有权、经营权、继承权、抵押权、人股权、转让权、收益权、处置权等多项权利，这同时也是失地农民获得以土地所有权市场价格为基础确定的补偿费的必要条件。

　　(二)建立完善的失地农民养老保障体系

　　建立失地农民养老保障体系，从根本上解除农民对失去土地后养老问题的担忧，可以很大程度减少因养老问题产生的城市化阻力;同时失地农民最终要纳入城市居民范畴，为他们提供养老保障，有利于城乡养老保障的顺利接轨，铺通建立城乡一体化基本养老保障制度的道路。但是，由于农村和农民的现金收入水平普遍很低，尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件，全部费用由国家承担也不现实，即使是部分费用，也超出了政府财政的承受能力。因此要使失地农民享有完善的养老保险体系，必须通过正式和非正式安排两种途径寻找出路。

　　在城市，为推进和健全社会保障体系，当年养老保险基金收支余额的不足部分和城市最低生活保障支出的不足部分由政府财政和国有资产变现收入来弥补，国有资产属于全民所有，农民也应有分享其变现所得的平等权利。因而建立失地农民养老保障体系，在基金的筹集方面，可模仿城市养老保险基金的筹集方式，由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款;集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。失地农民在各类企业就业后，必须按规定缴纳城镇职工基本养老保险费。如果失地农民既参加了失地农民养老保障，又参加了城镇职工基本养老保险，当符合享受养老保险待遇的条件时，可从两者中自愿选择一种待遇。养老保险费的交纳标准和养老金的发放标准应随着经济发展水平作相应的调整，使失地农民既履行应尽的义务又享受分享经济发展成果的权利。在领取养老金时，失地农民还面临着如何计算工龄的问题，土地被征用前，他们从事农业生产活动，同样为国家做出了很大贡献，这段时间应当记入重新就业后失地农民的工龄，否则有失公平原则。

　　除上述安排方法以外，应发挥非正规养老保障的重要补充作用。继续加强家庭养老，赡养和孝敬父母是中华民族的传统美德，现在农村青壮年人口城市化和农村家庭小型化的现实，使得家庭养老保障功能较以前有所削弱，但仍然发挥着不可替代的作用。我国宪法和老年人权益保护法对老年人赡养问题也做出了明确规定。

　　(三)为失地农民提供法律援助

　　失地农民与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，他们没有足够的能力支付因寻求行政救济所需的成本(包括时间、金钱、必要的法律知识等)。要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够接近法律，平等地享有行政救济的权利建立畅通的渠道。在土地立法方面，尽快使农村土地产权制度法制化，主要包括：界定集体土地所有权的主体身份，以法律条文的方式明确国家关于延长土地承包经营期的政策，从法律上严格控制各级政府部门对土地的征用等，使农民土地权利的行使得到法律的保护。对于失地农民社会保障，结合目前的实际情况，各地应尽快修订关于失地农民的地方社保法规。

　　以西方为鉴，实行土地私有制的西方国家，在城市化的进程中，由于没能妥善安置好失地农民，曾引发了严重的社会问题。我国实行土地公有制，所有制结构方面的根本差异从理论上提供了我国避免类似问题发生的可能性，但解决问题的关键还在于实际的政策和制度能否兼顾各方面的利益，尤其是能否保障失地农民的利益。