小产权房的成因及对策

　　当前我国房地产市场形势严峻，房价不断攀升，价格相对低廉的小产权房开始受到青睐，然而小产权房的合法性问题至今还没得到有效的解决，一系列相关问题也逐渐浮出水面，成为社会热点话题。介于此，国土资源部出台规定重点对小产权房进行清理。

　　一、小产权房的概念

　　小产权房通常指建造在农村集体所有土地上，出售给非本集体经济成员的房屋，购房人只能拥有该集体土地所有权的乡(镇)合作经济联社或者乡政府颁发的签署证书。而没有取得合法房产证的房屋，构不成真正意义的上产权房。目前通常所谓的“小产权房”，也称“乡产权房”，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产。

　　(一)小产权房的特征

　　有小产权房的概念可以看出有如下几点特征：第一，小产权房是建造在农村集体土地上的房屋，若是建造其他土地上构不成小产权房;第二，出售给农村集体组织成员之外的人，在农村集体组织成员之间流转则是属于合法行为;第三，购房者取得的是由拥有该集体土地所有权的乡政府或则乡镇合作经济社颁发的证书，而不具有县级及以上政府颁发的土地使用权证，而对房屋进行正常的占有、使用、收益和处分的权利就会受到限制。

　　(二)小产权与完全产权的区别

　　完全产权即大产权，1988年国务院《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中规定：凡按市场价购买的公房，购房者能够拥有全部产权。市场价也就是住宅市场的行市价格或牌价价格，由买卖双方商定，国家和地方政府不得予以压低和抬高。按照市场价购得住宅的房主，拥有对住宅的占有、使用、收益和处分的权利。

　　小产权即只具有部分产权，强调永久使用权和继承权，而收益和处分权的行使则限定在一定范围之内。小产权的房屋所有者拥有的权力较完全产权少，对房屋的处分受限制，得不到现有法律的有效保护。总之，大产权房和小产权房的区别就是业主是否拥有完全产权，小产权房是不完全的产权，大产权房业主拥有土地使用证，小产权房没有土地使用证。

　　二、小产权房产生的原因

　　小产权房的产生及其呈现的不可遏制之势有深刻的根源以及助推其发展的因素，只有深刻分析其产生的原因，才能为小产权房问题的解决提供理论基础。

　　(一)根源是我国的二元土地制度

　　在我国土地所有权有两种形式，城市市区的土地是国家所有;农村和郊区的土地属于集体所有，这种城乡有别的土地制度从根本上限制了农村土地的流转，也是小产权房问题的根源。我国对于这两种所有权形式是由不同的法律加以规范的，《土地承包法》及相关司法解释只对集体土地的使用权和流转进行了规定，并未规定其所有权。《土地管理法》及其《实施条例》则只对国有土地的所有权进行了明确的规定而并没有涉及到集体土地所有权问题，这也是导致集体土地所有权权能受到限制的重要原因。根据现有法律的规定，集体土地要进行非农建设不能直接进入市场流转，而必须经过国家征收成为国有土地。也就是说剥夺了集体土地直接进入一级市场交易的权力，造成集体土地所有者对土地的法律所有权与事实上的所有权相分离，加之国家对于征用耕地的补偿标准较低。经过调查显示，土地被征用后国家给予的补偿仅够二十多年的生活费用，造成农民的土地财产收益减少。这种二元土地所有制度和征用土地割断了集体土地进入市场正常的流转的渠道，出现房地产市场供不应求，而农村则存在大量闲置的宅基地和农村建设用地的矛盾现象。一些地方政府将征用的土地经过挂拍以市场价卖给房地产开发商，从中赚取巨额差价，这也是目前房价居高不下的原因之一。

　　(二)各个利益主体追逐自身利益

　　为了追逐自身利益，利益主体相互之间的博弈为小产权房的生存提供了空间

　　1、购房者

　　目前城镇房产供不应求，房价不断攀升，中低收入群体根本买不起房。再加上小产权房通常建造在城市周边，交通较方便，配套设施较完善，房价又相对便宜，因此不仅受到中低收入群体青睐，更吸引了想拥有第二套房的高收入群体。小产权房的所有权虽然存在瑕疵，但有些购房者基于侥幸或者单纯居住的目的，不存在投资的需求，故而对产权是否受到法律保护持无所谓的态度，从而助长了小产权房的不断蔓延之势。

　　2、房地产开发商

　　由于房子与土地的附随性质，房价必然影响到土地价格。一些地方政府低价征收农民土地转而高价卖给房地产开发商，地价涨了，建房成本随之增加并转嫁给购房者，势必造成房价的不断攀升。另一方面，小产权房以较低房价占据优势，掩盖其产权不完全的风险，购买小产权房成为很多人无奈的选择。

　　3、农民以及农村集体组织

　　前文已述，土地补偿费或者安置费根本不够农民的长期生存，不管是宅基地、农村建设用地或者耕地，选择直接将土地卖给开发商合作建造小产权房获得的收入远高于被征用土地后获得的补偿费用，虽然集体所有的土地并不享有转让权，转让合同无法得到法律保护，因为现有法律规定集体所有的土地只拥有三项权能，即承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权，集体成员可以在土地上建造房屋，但转让给本集体组织成员以外的人，合同属无效，法律另有规定的除外。但出于利益的考虑，不少农民或者农村集体组织还是选择将土地卖给开发商。这也是推动小产权房开发的重要因素之一。

　　(三)社会保障体系的不完善

　　随着城镇化的不断加快，在国家城乡统筹的政策指引以及制度安排下，大量农民工进城务工，然而农民工受到户籍制度和资金限制，大多买不起城市的昂贵的商品房。虽然国家通过建设大批经济适用房、廉租房、公租房等措施对这种情况进行改善，但仍远远不能满足农民工和城市低收入群体的刚性购房需求，迫使他们选择购买小产权房。

　　三、解决小产权房问题的紧迫性

　　(一)合法化成为难题

　　虽然现存法律对小产权房无明确定性，但其仍然存在合法性问题，《中华人民共和国土地管理法》第63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。”《城市房地产管理法》第9条规定了城市区域内集体所有的土地使用权要有偿出让必须经依法征用转为国有土地后才可以。也就是说集体建设用地只能用于以下三种用途：用于兴办乡镇企业、用于乡村公共设施和公益事业建设。如果要在集体土地上建设商品房进行出售，就必须先经国家将集体土地征用为国有土地，然后再由国家出让给开发商，开发商缴纳土地出让金之后才能最后建成商品房进行销售。因此小产权房是不能办理房产登记的，不能够获得有效地房屋产权，也就不能进行正常的房屋占有、使用、收益以及处分权力的行使。国家也加快了对小产权房的清理步伐，国土部召开新闻发布会，明确将选择小产权房问题相对突出的城市开展小产权房“试点”清理，今年将一手抓调查研究清理试点，一手抓执法检查严格规范，不让小产权房继续蔓延。据此来看，小产权房是存在合法性问题的。当出现纠纷时就很难得到法律的有效保护。

　　(二)存在极大购房风险

　　上文分析到小产权房是存在合法性问题的房屋，购房者要承担较大的风险。首先，小产权房的购买程序缺乏法律保护，在出现纠纷时容易导致购房者利益受损。北京通州区画家村案例就是典型的购房者利益受到损害的例子，法院最终判决购房者购买的画家村房屋合同无效，只好把房屋退给画家村。其次，购房者如遇国家征收土地等政策调整，房屋需要拆迁，但国家的征地补贴却只能由农村集体组织成员获得，购房者失去了房屋却得不到补偿，势必造成损害。第三，小产权房多数是由村镇自行组织开发，并没有取得建设工程规划许可、施工许可、房屋竣工许可等合法的许可证书，也就得不到城市规划部门以及建设部门的监管，埋下了房屋质量的安全隐患。此外，小产权房大多位于城市郊区，房屋周边配套设施相对不完善，居住质量打了折扣。所以，购买小产权房的风险不言而喻。

　　(三)损害农民长远利益和国家利益

　　土地是农民乃至整个国家生存的根本，开发小产权房获得的利益只是眼前的，而农民失去了土地将失去基本的生活保障，无一技之长的在城镇生活的失地农民在城市根本就无立足之地，是一种不利于长远发展的做法。另一方面，我国拥有13亿人口，人多地少，土地对于我国这个农业大国来讲意义十分重要。温家宝总理在2007年的政府工作报告中指出：“节约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基……守住18亿亩耕地红线，意味着严格控制耕地转为建设用地，制止建设用地的过度扩张，约束盲目建设、滥上项目、固定资产投资过热、经济增长方式粗放等行为，保证经济的健康发展。守不住还将会威胁粮食安全。”可见，如果继续放任对土地的过度开发，危害是不言而喻的。同时，小产权房逃避了各种税收，也没有缴纳土地出让金，大大减少了国家的财政收入。

　　四、通过法律解决小产权房问题的几点建议

　　毕竟小产权房的存在是多方面原因引起的，目前社会上主要有两种观点：一种是严格清查处理;一种则是感情复杂化很难用支持或者反对来描述。但是对小产权房的处理都是普遍关注的事情。

　　(一)充分考虑小产权房大受欢迎的成因完善住房保障体系

　　我国现有的住房保障体系主要由廉租房制度、经济适用房制度、住房公积金制度构成。

　　具有保障性质的有廉租房、经济适用房、两限商品房、政策性租赁房等。首先，可以推出多种形式的保障性住房类型，扩大保障范围，使城市低收入群体及进城务工者受到切实的保障;其次，加大保障性住房和公租房建设力度，安排暂时买不起房屋的群体入住公租房，有利于社会的安定有序;第三，要不断创新保障性住房的资金支持方式，引导社会资金投资保障性工程，积极组织成立管理保障性住房机构，确保资金及时到位，降低建设成本，有效将资金投入到保障性住房建设中;最后，要加强监管，各个地方应该制定完成保障性住房的目标，并纳入地方绩效考核范畴。建立问责制、明确各级政府在保障性住房建设方面的职责以提高参与建设积极性，从而提高保障性住房政策的执行力度。一个较为完善的住房保障体系的建成将涵盖大多数急需购房的中低收入和进城务工群体，将有利于房地产市场的有序发展，遏制违法占地建房的现象。

　　(二)重视购房人利息的保护

　　购买小产权房是看似一种购房行为，其实质还是反应的一种社会问题。购买小产权房的大多是没有经济能力购买商品房的弱势群体。如果在治理小产权房的过程中让这样的弱势群体承受了无法承受的损失，使他们的生活雪上加霜，很有可能还会导致严重的社会不稳定因素。即使购买小小韩全房的人应该承担风险但也不应该是全部风险，这中间还包含了商品房价格太高，住房保障体系不完善，缺乏政府监管，开发商违规开发甚至是腐败现象的发生等众多原因。

　　(三)维护法律权威和依法治理

　　当制定一部好的法律后就必须要让他具有最高的权威。依法治国是我过的基本方略，目前正是推进法治建设，培养法治文化，提高法治意识的关键时候。现行法律已经明确规定在集体土地上进行房地产开发是违法的就应该坚决的去严格执行，否则法律的尊严法律的权威何在?可以采取以下几个措施：第一、依法严格处理相关的开发商、存集体经济组织;第二、严格保证我国耕地政策，对于占用耕地开发的定艳严加惩罚，可以考虑拆房复垦的方法;第三、对于没有占用的耕地符合城乡建设需要的项目可以采用土地征收的方式补办相关手续让项目合法化;第四、完善我国土地管理办法的法律法规，可以有条件的允许农村土地进入房地产市场改变商品房土地来源单一的局面。