该案能否作为相邻关系纠纷受理？

[基本案情]王甲于1996年12月搬进某区工商局所建的5层宿舍楼1楼居住，李乙与2002年6月未办理任何建设手续，在王甲楼前7.5米处建高7.4米长10.8米的二层小楼一幢，王甲向某市规划局报案后，某市规划局于2003年1月7日作出淄规行处字[2003]第201号城市规划行政处罚决定书，给予李乙无偿拆除所建二层楼、恢复原状的处罚。处罚生效后，城市规划局未申请法院强制执行。2005年王甲以李乙的建筑影响其通风采光为由起诉到法院，要求法院判令被告停止侵害、排除防碍，拆除违章建筑，法院告知王甲违章建筑的认定和拆除不属于法院民事案件受理范围，应由相关行政部门解决。王甲修改诉状要求法院判令李乙停止侵害、排除妨碍、恢复原状后又到法院要求立案。

一、该案能否作为民事案件受理？

第一种意见认为，该案是民事案件中相邻关系纠纷，法院应当做为相邻关系案件受理。我国《民法通则》第83条规定“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害、排除妨碍、赔偿损失”。本案被告的小楼影响了原告的通风采光，符合83条规定的情形，属一般相邻关系纠纷，且《全国民事审判工作座谈会纪要》中对违章建筑引发的纠纷规定：“因违章建筑妨碍他人通风、采光或因违章建筑的买卖、租赁、抵押等引起的民事纠纷，人民法院可以受理。违章建筑的认定、拆除不属于民事纠纷，依法应当由有关行政部门处理”，因此本案被告李乙的二层小楼已被有关行政部门认定为违章建筑，原告因被告违章建筑影响其通风采光为由起诉，完全符合上述法律规定，法院应当受理。

第二种意见认为本案不应作为相邻关系案件受理。相邻关系是指相邻各方在对各自所有的或使用的不动产行使所有权或使用权时，因相互之间依法应给予方便或接受限制而发生的权利义务关系。相邻关系的主体是相邻不动产所有人或使用人，他们不管是公民还是法人都必须对不动产享有合法权益。违章建筑是指未经合法的行政许可而建造的建筑物、构筑物，《中华人民共和国城市规划法》第40条规定：“在城市规划区内，未取得建筑工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑、构筑物或者其他设施，影响城市规划尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令限期改正并处罚款”，《中华人民共和国土地管理法》第77条规定“农村村民未经批准或者采取期骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。可见违章建筑的命运只能是拆除或没收（补办手续者除外）。对于违章建筑因其违法性，建造人不可能对违章建筑享有合法的权利，不可能产生所有权，也不能取得使用权。因此违章建筑的建造人不能成为相邻关系的主体。违章建筑受到他人不动产侵害或者侵害他人不动产时，不能适用民事法律关系中相邻关系的相关规定，应属于行政法调整范围。本案原告的诉讼请求实质上是要求法院拆除被告的违章建筑，而根据上述法律规定违章建筑的拆除应由县级以上有关行政部门处理。综上本案不应作为相邻关系纠纷受理，由行政机关处理更有利于矛盾解决。

笔者同意第二种意见。

二、违章建筑引发的“相邻关系纠纷”在审判实践中处理的难点问题。

（1）法律规定不明确。近年来，不动产相邻关系纠纷数量大幅上升，新情况新问题不断出现，而现行法律对此规定的过于原则，只在《民法通则》第83条和最高院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见》第97至第103条中对邻地利用和因相邻关系产生的截水、排水、通行、相邻防险作出了规定。因违章建筑引发的通风、采光、通行纠纷，更是没有明确的法律规定，已不能适应审判实践和社会生活的需要，给审理这类案件带来了难度。

（2）违章建筑普遍存在。审判实践中发现我国农村和城乡结合部村民没有依法经过审批取得《农村集体建设用地使用权证》便兴建房屋，在城镇内未取得建筑工程规划许可证而兴建房屋的现象也普遍存在。建设人在自己取得使用权的土地上建造建筑物，他们认为是理所当然的事情，办理不办理建筑许可证无关紧要。受传统习惯和知识水平的影响，他们不认为未办理建筑许可证是违法行为，因这些违章建筑价值较大，对他们来说也许是其价值最大的财产，是流传子孙的财富。为维护自己的利益，矛盾双方各执已见，寸土必争，寸步不让，极易激化矛盾。

（3）矛盾纠纷复杂多样。审判实践中相邻关系纠纷纷繁复杂，起诉到法院的案件也多种多样。有的因违章建筑影响通风、采光、通行要求停止侵害、排除妨碍、恢复原状；有的要求停止侵害、赔偿损失。有的在行政主管部门作出违章建筑认定后以相邻关系纠纷到法院起诉；有的在审理过程中发现一方或双方系违章建筑。有的违章建筑标的较小，或一堵墙、一个临时棚子；有的建筑物价值较大，或一栋住宅、一座大楼、甚至一片厂房。拆除违章建筑物成为目前社会关注的焦点，极易引发不稳定因素。案件的多样性和矛盾的激烈性使得法院审理难度加大。

（4）有关部门对违章建筑查处不力。我国法律明确规定违章建筑由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门负责处理，但由于种种原因行政主管部门对违章建筑查处力度不够，有时对违章建筑人仅仅罚款了事，听任建筑人将违章建筑完工。受害人在得不到行政救济的情况下，只能以相邻关系纠纷诉到法院寻求司法救济。他们以影响通风、采光、通行为由要求法院判令违章建筑方排除妨碍，恢复原状，其最终目的就是要求拆除违章建筑。由于行政主管部门不正确履行行政职权加大了法院的审判压力，造成了行政权和司法权权限不清、职责不明的现状。

三、几点建议：

（一）法院应慎重处理此类纠纷。当事人要求恢复原状、拆除违章建筑的纠纷不应作为民事案件受理，应告知当事人到有关部门解决。如果法院判决强行拆除，可能会导致社会财富的浪费，也与民法提倡的“成物不可毁”的原则相违背，这类纠纷由行政执法部门处理更符合法律规定。执法部门处罚后责令补办规划手续，更有利于矛盾的解决。这类纠纷由行政部门先行 处理的做法，也是保证当事人诉权实现的需要。违章建筑只有规划行政部门认定后才能按照法律规定进行处理，行政机关依职权作出处理决定，行政相对人若不服可就该行政行为提出行政复议，进而提出行政诉讼，由司法机关审查行政行为的合法性，以此保护自身的合法权益，如果直接由法院作出裁决的话，当事人根本无法通过行政复议和诉讼来保护自己的合法权利。

（二）法院应加强与行政相关部门的沟通协调。法院在法律规定不明确、矛盾冲突激烈、纠纷数量众多的情况下审理违章建筑引发的纠纷应区分案件的不同情况分别处理。对当事人提出赔偿损失诉讼请求的按照相关规定处理，对在起诉时以及在审理过程中发现的涉及违章建筑的认定和拆除应及时与相关行政主管部门沟通协调，法院不能以相邻关系的处理原则来审理违章建筑引发的矛盾纠纷，必要时可通过司法建议的形式促使行政主管部门正确履行职责。违章建筑是个复杂的社会问题，仅凭法院之力无法得以解决，加强与行政相关部门的联系有利于彻底解决问题。

（三）政府有关职能部门应加强整治违章建筑工作。一是政府及其相关职能部门要加大对土地、规划法律法规和违章建筑对社会危害性的宣传，进一步提高各级领导干部和社会群众对违章建筑危害性的认识，使广大群众自觉遵守土地规划法规，理解和支持整治违章建筑工作，自觉抵制违法建设行为。 二是要严格执法，加强行政执法人员业务培训，健全巡查、举报工作网络，将违章建筑整治在萌芽状态。三是要做好违章建筑强制拆除工作，针对拆除违章建筑中的钉子户，行政机关应做好证据收集，对当事人不自觉履行拆除义务的，申请人民法院强制拆除，法院应加大工作力度，确保强制拆除的执行效果。