家庭承包制下农户合作金融的制度安排——兼论农村金融失灵与正规金融制度供给悖论

　　建立以村庄为边界、农户为主体、生产为基础、资金为内容的合作金融组织，是我国农村金融的最基础性制度安排。更为重要的是，这一制度不仅可以解决农户之间的资金低成本需求，而且可以与外部金融组织如农信社组织联结，形成新的制度体系优势。农信社可以将农户合作金融组织作为自身的分支机构，向这些分支机构开展资金服务业务，解决原来与农户一对一的交易成本高、信息不对称问题，形成资本经营的新优势。

　　党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确要求“建立现代农村金融制度”。这是新形势下党中央针对农村金融工作做出的重要决策，为深化农村金融改革、推进农村经济社会健康发展指明了方向。自1978年我国农村经济拉开改革序幕以来，农村金融适应农村经济发展需要先后推行了一系列改革，改革的核心就是制度变迁。历史性总结这些“变迁”，我们不难发现，农村金融改革任务任重道远。正如刘明康同志所说的，“农村金融是我国整个金融体系中最薄弱的环节，农村金融服务远远不能适应社会主义新农村的需要”。如何建立现代农村金融制度?本文结合农村改革发祥地安徽省凤阳县的案例，从理论与实践双重角度来探索这一问题。

　　正规金融制度供给与农村金融失灵探析

　　回顾我国30年农村金融改革历程，从制度构建和变迁类型上看，可以归纳为三种制度的供给模式，即商业性金融、合作性金融和政策性金融，分别以农业银行、农村信用社和农业发展银行为代表，形成了我国现有的农村金融体系。仔细分析一下，为什么我国农村金融会形成这“三驾马车”式的体制?主要是受到国际上具有代表性的金融理论的影响。一是农业信贷补贴论，认为农业是高风险、低收益的产业，主张政府为农业提供低息贷款，以解决农业产业资本边际报酬率低的问题;二是农村金融市场论，认为农民是有储蓄能力的，强调市场机制的作用，主张利率市场化，鼓励金融机构吸收储蓄，通过市场化利率弥补农户贷款风险和高交易成本;三是不完全市场竞争理论，认为由于存在信息不对称问题，主张为解决信息问题导致的市场失灵，有必要采取政府适当干预措施。从实践上看，这三种理论对发展中国家影响很大，我国农村金融自1979年恢复农业银行以来，到1994年推行商业化改革，与此同时将政策性功能分离组建了农业发展银行，从而构建了市场化的金融制度和政策性的金融制度。而合作金融从1980年恢复农村信用社以来，在体制和机制上不断调整，新一轮的改革至今尚在完善中。

　　农村金融制度发生了重大变迁，但是这种制度供给的绩效如何?是否与农村经济发展的形势相适应?从农村金融需求的视角来考察，当前农村金融面临的问题依然十分突出，金融失灵主要表现在：

　　农户贷款难。农村经济的主体是农户，农户贷款的满足率是衡量农村金融改革的标尺。从目前农户金融需求来看，农户贷款问题不仅没有得到解决，反而在欠发达地区愈演愈烈。2006年，凤阳县对一万户农民家庭贷款进行了问卷调查，结果显示，从正规金融机构获得贷款仅占19%。

　　农村资金外流严重。农村金融机构在农村的资产主要是农村贷款，自上世纪90年代以来，农村金融资产规模增速减缓，在全国金融机构贷款总额中的占比不断下降，由1993年的20.65%下降到2005年的9.98%。农业发展银行已经成为粮油棉收购的专业银行，贷款业务也急剧下降。而邮政储蓄的只存不贷功能，使其在农村金融中扮演了名副其实的“抽血机”。据统计，农村每年净流出资金达2400亿元。

　　农村金融机构萎缩。自上世纪90年代以来，农村金融机构一直处于不断收缩状态。以农业银行为代表，1995年为6.7万个，到2004年减少到3.1万个，10年期间减少一半。农村信用社法人机构1995年为5.07万个，到2004年仅有3.3万个，减少幅度达35%。

　　农户金融需求与信用社改革目标设计悖论

　　新农村的建设主体是农民，毫无疑问，农户金融需求问题是农村贷款的首要问题。农户能不能获得贷款?从正规金融制度供给方式看，目前可以向农户提供贷款的金融机构仅有农信社一家。信用社向农户贷款的约束条件为可抵押贷款的信用资产，这一约束条件直接决定了农户金融需求满足程度。从农户可抵押资产来看，与城市居民相比，主要财产为住房和承包农地，但这两项财产由于集体土地的性质，造成农户无法使用它们进行抵押。正是在这种情况下，小额贷款作为一项普惠农户的贷款项目推出，试图从面上解决农户贷款难问题。但是，从实际效果看，这一产品的设计根本没有从信用社的信贷资产规模考虑，仅仅为解决农户贷款的刚性约束开出了虚拟的药方。2007年全国农业人口为2.25亿户，按照小额贷款每户可享受2-5万元政策，全国农户累计共需4.5-11.25万亿，而当年全国农村合作金融机构贷款余额才3万亿。以凤阳县为例，全县共有16.1万农户，按每户2-5万元计，共需32.2-80.5亿元，当地信用社2007年度存款余额仅为12.98亿元，当年实际发放仅为1.7亿元。显然，这一普惠产品在现实操作中演变成信用社内部的特权产品。

　　新一轮农村信用社的改革源于2003年8个省的试点，以产权改革为核心，即花钱买机制，解决历史包袱，建立新的治理结构和管理模式，并于2004年推向全国。试点以来，应当肯定取得一定效果，特别是在机制转换上迈出了实质性步伐。由于这一新的制度变迁不是来自内部动力，而是从上到下的外部压力，即强制性制度变迁，因而在变迁过程中不可避免地暴露出一些问题：一是管理体制上除3个直辖市外，统一采取了省联社管理模式，这种体制实际上将原有的国有银行托管形式，转换为省级政府监管的具有政企合一的模式，倍受关注的合作金融最鲜明的“三性”(群众性、灵活性、民主性)制度优势再度落空;二是机制上的逆向选择，原有改革动机试图通过花钱买机制，促使农村信用社将增资扩股、提高资本充足率和降低不良贷款比例的效果挂钩，但现实中形成了地方政府和信用社借此政策与中央政府利益博弈，机制转化没有落在内部造血，而是争取优惠政策上;三是服务“三农”与市场化取向的双重目标，新的改革更加关注商业化目标，非农化服务趋势日趋严重，“三农”服务目标边缘化。

　　为什么农村信用社的新一轮制度变迁会出现这些问题?我认为，问题主要出在制度变迁的目标上，我们赋予了这个制度两个不兼容的目标函数，即信用社产权改革后的商业化与服务“三农”政治需要的双重目标。表面上看，长期以来以来，信用社立足农村、服务“三农”，这是理所当然的。但建国以来农信社的体制不断变迁，其体制商业化目标偏离“三农”越来越远，由于在管理模式上仍然沿袭计划经济，形成了经营服从政府需要、亏损政府埋单的局面。新一轮制度变迁，到底是需要转换机制，还是增强“三农”服务功能?如果选择市场化的机制，必然服从金融资本的市场化利益目标。“三农”与城市产业相比，农户与市民相比，信贷资本的机会成本决定了逆向选择。如果在市场价值目标上，一定要赋予服务“三农”的政治任务，在双重目标冲突下，必然是以信用社自身利益最大化来取舍。因此，凭借服务“三农”的政治砝码，获取国家的优惠政策，服务非农化的市场化利益目标，是新一轮农信社制度变革的必然选择。

　　家庭承包制下农户合作金融制度的安排

　　我国现阶段实行的农村基本经济制度是家庭承包制，一家一户是农村经济生产主体，生产方式具有分散性和兼业性特征。与之匹配的金融制度是什么?制度经济学已经证明，只有激励相容的制度才是有效的。家庭承包制就是最好的例证。与家庭承包制相匹配的合作金融制度只能是以农户为主体的、具有信息和交易成本优势的农户合作金融，即农民资金合作社，或农民资金互助组织。这种合作金融组织具有的主要特征：一是以农户为主体，农户之间开展资金合作、资金互助;二是以村庄为边界，村庄是农户之间的信息和交易成本最小化的边界;三是以产业合作为基础，即农户之间的合作是建立在生产协作的基础上。实质上，这种资金合作的信用基础就是村庄文化，同一村庄里的农户，具有村庄文化和道德约束的力量，这是信用合作的基础，而同一村庄的农户生产合作，则是经济利益的共同体，这是信用合作的利益所在。因此，建立以村庄为边界、农户为主体、生产为基础、资金为内容的合作金融组织，是我国农村金融的最基础性制度安排。更为重要的是，这一制度不仅可以解决农户之间的资金低成本需求，而且可以与外部金融组织如农信社组织联结，形成新的制度体系优势。即农信社可以将农户合作金融组织作为自身的分支机构，向这些分支机构开展资金服务业务，解决原来与农户一对一的交易成本高、信息不对称问题，形成资本经营的新优势。因此，可以说，建立农户合作金融组织是我国农村金融发展的必然趋势。没有这一制度安排，以信用社为代表的合作金融始终走不出农村金融“双重目标”的困境。

　　农村金融制度尤其是农信社制度虽然不断变迁，而实际效果却事与愿违，我认为，根本原因是我国农村金融制度上的缺陷造成的。我国农村金融在制度体系上建立了商业、政策和合作金融三大体系，但合作金融制度早已异化了，或者说我国农村金融缺少真正意义上的合作金融制度安排。现行的正规合作金融制度是与家庭承包制激励不兼容的。由于农户不是信用社的利益主体，入股不分红，入股不理事，信用社变成了金融管理者的经营机构。真正意义上的合作金融应当是农户自身为主体的资金合作。对这一问题最好的解释，就是考察合作组织与农户信贷关系。我们可以将农户与自身合作金融组织以及农户与信用社两者之间的博弈进行比较分析。第一组博弈，农户与自身创办的合作金融组织交易时，由于信息对称，交易成本最低，双方属于合作博弈。第二组博弈，农户与信用社之间，由于信息不对称，交易成本较高，双方属于非合作的博弈，而且是不完全信息下的静态博弈。两种博弈下的制度安排优势是显而易见的，前者是内生的合作金融，具有天然的信息和交易成本最小化优势，体现激励相容的制度属性，后者是外生的合作金融，尽管享有各种来自政府的优惠政策，但信息成本和交易成本难以形成优势，只能是激励不相容的制度安排。

　　国外经验看，无论是欧美国家，还是东亚国家，农村合作金融都建立了自下而上的网络化组织。这些金融组织最鲜明的特点是保持了合作金融制度的“三性”，包括德国、法国和日本等发达国家，都是以农户为主体，建立专业合作社或信用合作社，地方政府和国家建立区域性和全国性的金融信贷机构，为基层合作社提供金融服务，特别是提供再贷款业务支持等。由于这些国家的合作金融是农户自身依据国家和地方法律自发建立起来的，资金使用的互助性和政府政策的优惠性可以同时兼容，农户的利益成为合作金融组织的主要目标，这就是为什么发达资本主义国家依然可以实行农村合作金融制度的原因所在。

　　“大包干”发源地凤阳县合作金融案例分析

　　自2006年国家颁布《农民专业合作经济组织法》以来，作为农业“大包干”发祥地的凤阳县，农民建立合作组织的热情很高，到目前为止，该县共建立各类生产合作社126个。由于合作社主要以农业生产为主，农户除了在生产和交易环节中获得利益外，农户生产的资金短缺问题并没有得到解决。2007年，在地方政府的支持下，农民专业合作社开展了“1+1”组织创新，即一个生产合作社建立一个资金互助社。主要做法是，资金互助社围绕生产安排资金合作，每股100-500元，每个社员不少于3股，实行一人一票，建立监事会、董事会和理事会决策和监管制度，社员大会为最高决策组织。据统计，目前，该县已经有41家生产合作社创办了资金互助社，涉及1811农户，合作资金达1670万元。

　　从凤阳县的农民资金合作组织实践来看，其成效是显著的，主要包括以下几点：

　　一是解决了贫困农户的长期贷款难问题。农户资金互助组织核心价值是向互助社成员提供资金支持，这些成员多数是从信用社难以贷到资金的。互助社成立后，资金互助的作用充分得到体现。如该县资金互助社规定，凡互助社成员可以免费享有一个月的资金使用权利，资金使用总额超出自己股金的，只要有社员担保即可，最高使用年限为一年，其利率低于同期正规金融机构利率。

　　二是解决了农村信贷成本最小化问题。过去信用社与农户之间信贷，由于信息不对称，交易成本高，交易额小，交易面广，从而形成了居高不下的管理成本。但资金互助社恰好相反，不仅没有任何交易费用，连同办公场所都是社员免费提供的。凤阳县41家互助社中，除1家利用村集体办公房外，其余全部是利用社员的家庭场所。这种高度信任和互助的优势，是任何正规机构都难以匹敌的。

　　三是为农村信用社培养了新型信贷优质客户。凤阳县现有的41家资金互助社，涉及农户1811万家，这些农户如果单独与信用社打交道，毫无疑问，其成本是很高的，但是这些农户在村庄自身的合作金融组织中，得到了信用的锻炼，他们自身结成了信用联盟。因此，这些社员的集合组织，就成为农村新型的信用客户。这一新型客户恰恰是信用社在推行产权制度变迁后所需要的，信用社要实现市场化改革目标，必须在农村培养这样的新型客户，这不仅可以提高信用社的规模化交易，而且大大降低交易信用风险。目前凤阳县农户资金互助社已发生200多笔交易资金，无一例发生违约。该县正在推行农户资金互助社与农信社开展信贷合作，合作的前提是互助社每一位成员都没有拖欠农信社的贷款，从而进一步增强了农户的信用意识。实践表明，农户合作金融制度与正规信用社的合作金融制度是激励相容的。

　　四是有效遏制了农村资金外流现象。农村资金外流问题一直以来是农村金融的顽症，解决这一问题的出路在凤阳县农民资金互助组织中同样找到了答案，即农户不再仅仅作为资金储蓄者，而是资金互助成员，资金可以在互助社中发挥效用。我们发现，该县凡是有资金互助社的地方，其信贷资金基本上与储蓄额接近。可以说，农户合作金融制度安排，彻底改变了农村资金外流的现状。

　　政策取向与建议

　　国家有关部门要尽快就农户合作金融问题立法。我国长期以存在的农村金融问题，从本质上说就是制度短缺造成的，建立农户合作金融制度势在必行。现在有一种观点，害怕农民建立自身的合作金融，担心出现金融风险，甚至出现扰乱金融秩序问题。我个人认为，这是对农民的一种偏见。实际上，由于缺乏农户合作金融制度安排，反而造成了农村长期以来高利贷盛行。如果通过法律和制度规范，农户合作金融制度必然形成良性机制，并为农村信用社改革提供有力保障。

　　各级政府要给予大力扶持。农民资金互助组织是农民自身结成的利益联合体，帮助这一组织就是帮助农民发展生产，实现建设新农村的目标。国家为解决农村经济发展，先后出台了一系列优惠政策，包括取消农业税、对粮农实行补贴等;为有效解决农村信贷问题，对农村金融机构给予了一系列优惠政策。而扶持农户合作金融组织，不仅可以引导农民发展现代农业，而且可以解决那些长期得不到正规金融信贷的弱势群体生产问题，是直接造福农民、服务“三农”的一项民生工程。政府可以对资金互助社提供信用担保，为互助社向信用社借贷提供贴息，有条件的地方可以将各互助社通过协会的方式组织起来，健全财务，规范运行，建立更大范围的合作金融组织。

　　建立正规金融与民间金融合作的新机制。鼓励资金互助社与农信社开展信贷业务合作，信用社可以对互助组开展信用评定，提供授信，开展信贷批发业务，提高市场化运行绩效。资金互助社则通过社员联保方式，提高信用度，扩大信贷规模。通过合作，发挥内生与外生合作金融制度的各自优势，形成联合新机制，实现市场化利益与服务“三农”的双赢目标。