城市规划要体现“科学”

 

城市规划一直是政协委员关注的焦点，每年大连市政协都能收到大量有关城市规划的提案，今年，大连市政协共收到这类提案200多件，其中，不乏有一些事关城市未来发展和走向的重点提案。大连市政协委员时某森、王某对我市城市建设和城市规划格外关注，经过长期大量深入的调查研究，他们的《关于城市科学规划和依法管理》的提案，被市政协确定为重点督办提案。

时某森、王某两位市政协委员说，城市规划是城市建设和发展的龙头，其“蓝图”是管理城市的主要依据。我市的城市总体规划已经国务院正式批复。这对于保证科学、合理实施城市规划，推动老工业基地振兴和东北亚国际航运中心建设，促进经济社会协调发展有着重要的指导作用。但随着我市城市建设以及城镇化进程的加快，城市规划和管理中出现了许多不容忽视的新问题。

城市规划和管理存在六大问题

一是大连老市区的拥挤引发新的社会问题。时某森、王某说，近年来，我市在老城区改造过程中，城市规划相对滞后，个别地方甚至出现了先开发、后规划的情况。高密度开发、高强度开发和零星开发导致高层建筑无序增加，破坏了城市景观，恶化了生态环境。有的地方“密不透风”，形成“热岛效应”，“日照”纠纷不断出现，“阳光”官司层出不穷；市政设施超负荷、交通压力增大，引发和造成了新的社会矛盾和不稳定因素。

二是历史街区与文物古迹保护的力度不够。时某森、王某认为，我市有许多历史遗留的街区，这些历史街区是大连发展的见证，是城市的文化，但令人惋惜的是，许多历史街区已经失去了它本来面目，有的已经彻底消失。历史街区和文物古迹，对于体现城市特色，提升城市文化品位，增强城市对居民、游客和投资者的吸引力，有着不可估量的重要作用。尽管人们对历史街区的价值有一定的认识，可是当开发与保护发生矛盾时，由于受多种因素影响，有关部门在保护历史街区方面认识上还不完全一致，导致在城市规划和建设上不能严格按照有关规定进行重点保护，随意变更规划、破坏城市建设整体性的现象时有发生。

三是城市规划编制工作滞后于规划管理和城市建设需要。在完成城市总体规划审批后，由于受资金和规划力量的限制，有关部门未能及时组织编制分区规划和控制性详细规划，不能形成城市规划编制体系。这不仅给有计划地安排城市建设带来了一定困难，而且无法保证城市总体规划的实施。许多建设项目的审批，没有控制性详细规划作为审批依据。

四是城市规划依法审批和管理不到位。特别是分区规划、控制性详细规划等，按照国务院的明确规定，应由大连市人民政府审批的城市规划，不能及时履行法定审批，城市规划的严肃性和权威性受到影响。规划实施管理依据不充分，致使行政领导“自由裁量权”偏大，极易造成决策失误。个别房地产开发企业随意改变规划，扩边展沿、穿靴戴帽的违法超建现象时有发生。

五是城市规划执法主体管理职能被肢解，城乡一体化规划管理模式尚未形成。按照有关法律和国务院明确规定，市级规划管理权不得下放。而我市不依法行政，将城市规划权任由区级政府或机构独立承担规划和审批职能，先导区等也片面强调封闭管理，致使统一的城市规划难以得到落实。

六是城市规划和管理的经费投入不足。时某森、王某说，目前，城市规划执法主体履行城市规划职能所必需的经费，未纳入财政预算，尚无稳定的来源。规划工作经费匮乏，每年的规划编制、宣传、新技术应用、城市勘察、城市测量上的资金投入甚少。城市规划人员业务素质有待提高，专业人才亟待引进，规划管理执法力量不足，处罚标准偏轻，规划执法水平与繁重的城市规划工作不相适应。

五点建议解决问题

如何解决这些问题，使城市规划更加科学，管理更加有效？时某森、王某认为，城市规划和管理必须从更大范围、更宽领域、更长远的角度来研究审视城市定位、发展方向、空间布局等重大问题，以实现经济和社会的可持续发展，要做到这一点，就必须抓好以下几项工作：

首先，规划必须加强引导和调控。应做好老市区建筑高度控制规划，分区分类，区别对待。在老市区历史文化风貌区和保护建筑周围，禁止建造高层建筑；在历史街区周围和中心城区以建造多层住宅和小高层（12层以下）住宅为主，原则上不再建高层住宅；对某些有条件建高层建筑的地块，必须先做好日照环境可行性分析，并由政府收取一定费用来平衡其他旧区地块的开发成本。

其次，应站在建设东北亚重要国际城市和历史文化名城的高度，充分认识历史街区与文物古迹的历史文化价值，将更多的历史街区与文物古迹的保护、规划纳入城市总体规划，使我市的建设具有自己的特色。要进一步协调处理好历史街区与文物古迹保护与城市化、现代化的关系，使城市现代化与尊重传统文化和谐共存，各得其所，体现文化的延续及现代化对传统的继承和包容。同时，在城市建设中，应依据城市规划建设方案总要求，加强对城市空间布局和建筑物外部色彩的研究，注重高品位的总体建筑形态设计，在保持建筑单体美的基础上，形成区域的总体美与和谐美，形成城市特有的风貌。

第三，合理制定城市规划编制，依法审批城市规划。继续加快各层次城市规划的编制，进一步深化、细化各专业规划的同时，研究制定分区规划和控制性详细规划，完善城市规划体系，依法履行审查、审批程序，使规划管理做到有法可依，减少领导决策的随意性。

第四，更新规划观念，增强市场观念，改进规划管理方式。使规划起到既能保护公共利益，又能适应市场需求的作用，根据不同时期的目标特点，区分强制性和指导性两方面内容。规划管理的重点是对强制性的管制，未经批准不得变更强制性指标；非强制性指标作为政策导向，应具有适应市场弹性。进一步放开规划编制和规划设计市场，充分利用市场机制，促进规划编制水平的提高。目前，在规划管理中，要依据强制性指标加强宏观管理，做到有针对性和可操作性，切实指导各项建设活动。

第五，要全面落实行政执法责任制和执法过错责任追究制，完善配套措施。应依照法定程序组织编制、审批、实施和变更规划，完善规划管理行政执法程序，落实规划强制性内容贯彻实施的法律责任，明确规定详细规划在建设项目立项管理中的先决地位，建立健全规划管理行政过错责任追究制，依法处罚违反规划强制性内容、干预规划管理实施的行为，杜绝因领导人的变更和因领导的好恶而随意变更规划的现象，督促规划管理机关和管理人员增强法制意识和责任意识。要充分调动各方面积极性，建立规划管理的社会监督制约机制，推行规划审批前的公示制度。在维护公共利益的基础上，切实保护相关当事人的合法权益，使规划方案建立在各方利益充分协商的基础上。应逐步实行规划审批后的公示制度，使规划置于社会公众的监督之下，增强规划管理的透明度，防止滥用权力。城市规划监察执法队伍应加大工作力度，建立起多级监督举报体系，把违法用地和违法建设控制在最低水平。要强化城市规划集中统一管理，切实解决规划管理权下放问题，把城市规划区内的各区、市、县和先导区、大学区等，纳入城市的统一规划和管理。