“最大的主动”——2008年土地利用总体规划修编回眸

　　这个规划要管到2020年，大家应该极其认真地对待。这是最大的主动，也是长久的主动。

　　——引自徐绍史部长在部服务扩大内需和第八次卫片执法检查整改工作电视电话会议上的讲话

　　2008年，对于新一轮土地利用总体规划修编来说，既是一个收获的年份，也是一个面临挑战的年份。

　　这一年，历时3年反复论证修改的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》终于画上了圆满的句号，由国务院颁布实施，全国土地利用总体规划修编工作全面展开;同样是这一年，中国遭遇前所未有的全球性金融危机，作出了扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策，同时党的十七届三中全会胜利召开，要求土地管理实行“两个最严格制度”。

　　这一切，都要在以未来土地资源安排利用为己任的土地利用总体规划修编中得以落实。新一轮土地利用总体规划修编面临重大形势转折，肩负更为重要的使命。

　　三年期待，全国《纲要》发布实施

　　关心土地的人们，会记住2008年8月13日。

　　这一天，国务院总理温家宝主持第22次常务会议，审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》。

　　对备受社会关注的新一轮土地利用总体规划修编来说，这是一个振奋人心的消息。从2005年部署开展前期工作，《纲要》的形成，经过了近千个日日夜夜的艰苦奋战，凝聚着从国务院总理到普通大众的关切和心血。

　　紧接着，一周之后，省级土地利用总体规划修编工作座谈会在河北燕郊召开。来自全国各地的规划工作负责人围绕贯彻落实国务院常务会议精神，和加快推进省级土地利用规划修编工作，进行了认真的学习和讨论。

　　会议指出，《全国土地利用总体规划纲要》将很快印发。地方各级规划的修编任务已十分紧迫，特别是省级国土资源管理部门责任重大。各地在组织和指导规划修编工作中，必须切实贯彻国务院常务会议精神，切实把握好以下几项基本原则，一要坚守18亿亩耕地红线，二要保障科学发展用地，三要优化土地利用结构，四要强化国土空间管制。与此同时，通过落实耕地保护共同责任，对建设用地实行全程监督管理，发挥地价、税费的调控作用，建立规划实施监管机制，加大对违反规划的查处力度等措施，确保《纲要》确定的目标任务落到实处。以对历史、对子孙后代负责的态度，组织好各级土地利用总体规划修编。

　　2008年10月6日，《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》由国务院印发各地实施。《纲要》确定全国耕地保有量到2010年和2020年不能低于18.18亿亩和18.05亿亩，同时确保15.6亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。新的《纲要》以切实保护耕地为前提，以保障科学发展为主线，对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。

　　面临经济社会改革进一步深化，各地各业用地需求不断增加，土地供需矛盾日益突出的现实，新的《纲要》以落实科学发展观和建立和谐社会为指导，围绕构建和促进保障科学发展新机制，体现出鲜明的坚守耕地红线意识、资源节约意识、统筹协调意识和共同责任意识。

　　勇挑重担，落实“两个最严格制度”

　　2008年10月9日至12日，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，紧紧抓住农村改革发展这一我国经济社会发展和改革开放的关键环节，作出了战略部署。《决定》将土地管理制度改革作为农村改革发展中的一项重要任务，提出实行“两个最严格制度”，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，为新形势下我国土地管理制度特别是农村土地管理制度改革指明了方向。

　　落实“两个最严格制度”，关键是实施土地用途管制。而土地利用总体规划是土地用途管制的基础。

　　新的形势和使命再一次把土地利用总体规划推向了前台。

　　围绕贯彻落实党的十七届三中全会精神，2008年10月28日，国土资源部召开电视电话会议，对做好地方各级土地利用总体规划修编工作作出部署。

　　会议要求，各地要尽快落实责任，坚守18亿亩耕地红线。各级土地利用总体规划修编都要将严格保护耕地贯穿于规划修编的始终，切实落实耕地保护目标责任，趁这次规划修编的机会，把耕地保有量和基本农田面积落实下去，按照划定永久基本农田的要求，把优质耕地划入基本农田，实行永久保护。

　　规划的节约是最大的节约。要以土地利用规划为龙头，统筹经济社会发展、城乡建设、产业发展、基础设施建设等专项规划，科学合理安排用地总量、结构、布局和时序。《纲要》确定的各类建设用地控制指标要层层分解落实，不得突破。

　　既要重视规模控制，也要注重科学布局。进入新世纪新阶段，我国长期形成的结构性矛盾尚未根本改变，经济增长的资源消耗代价过大，不少城市和地区开发强度过高，建设用地占土地总面积的比例已超过30%，有的甚至超过40%、50%。区域发展不平衡，城乡差距仍在扩大，改变农村落后面貌任务艰巨。要按照党的十七届三中全会的要求，进一步发挥土地利用总体规划在调整城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局上的重要作用，通过优先安排国土生态屏障用地、不断优化建设用地布局、严格划定城乡用地扩展边界等，构建景观优美、生态和谐的城乡用地格局，促进形成城乡经济社会发展一体化的发展新格局。

　　调整思路，围绕扩大内需提供保障严格监管

　　2008年11月10日，应对全球金融危机及国内经济增长放缓的严峻形势，党中央、国务院作出了进一步扩大内需促进经济增长的重大决策。第四季度，中央投资1000亿元，带动固定资产投资4000亿元。今后两年，共有4万亿元新增固定资产投资促进经济增长。

　　中央和地方投资力度之大，涉及范围之广，建设时间之集中，都非同寻常。所有的项目都要落地，给土地供应带来的压力可想而知。如何保障这些用地需求?大幅上扬的需求会不会对新一轮土地规划修编和实施造成冲击?刚刚下发不久的《纲要》确定的18亿亩耕地红线会不会被突破?这些问题引起了社会各界的关注。

　　为解决好土地供需矛盾，确保中央决策落到实处，国土资源部及时研究制定了《国土资源部关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》。

　　《通知》总的精神是，一方面要积极主动服务，另一方面要严格规范管理。也就是既要提高效率，为中央决策部署的落实提供强有力的保障和服务;又要强化监管，切实落实两个最严格的土地管理制度，防止违法批地用地反弹，坚守18亿亩耕地红线。

　　这就要求加强土地利用总体规划对投资项目的统筹和管控，进一步加快土地利用规划修编工作，将新增中央投资计划项目纳入规划统筹安排，重点保障。同时严守耕地保有量、基本农田保护面积和城乡建设用地总规模。

　　在2008年12月1日召开的服务扩大内需电视电话会上，国土资源部部长徐绍史强调，各地要抓住新一轮土地利用总体规划修编的有利时机，极其认真地做好修编工作，在确保耕地保有量、基本农田面积和城乡建设用地总规模的基础上，把本地区的经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施规划等，统统叠加到土地利用规划上去。

　　不容忽视的是，过去一些地方在规划工作中存在重指标轻布局，或者重编制轻实施的倾向，最后的结果是在发展中尝尽苦果，这一轮规划修编再也不能重复这样的错误。

　　“这个规划要管到2020年，大家应该极其认真地对待。这是最大的主动，也是长久的主动。”徐绍史语重心长。

　　各地正以前所未有的重视态度，在前期工作基础上，按照上述要求，加快推进土地利用总体规划修编。根据进度安排，2009年上半年将完成绝大多数省级规划的修编和报批。力争用两年左右时间基本完成各级规划修编工作。

　　规划是对未来的安排。我们期待着新一轮土地利用规划以更加科学、理性的面貌引领我们走向更加美好的未来。