刘孝文、齐来芝、杨克文诉垦利县国土资源局土地行政证明案

山东省东营市中级人民法院

行政裁定书

　　（2004）东行终字第71号

　　上诉人（原审原告）刘孝文，男，1940年3月19日生，汉族，垦利县垦利镇双河村村民，现住该村。

　　上诉人（原审原告）齐来芝，男，1949年3月8日生，汉族，垦利县垦利镇双河村村民，现住该村。

　　上诉人（原审原告）杨克文，男，1957年12月23日生，汉族，垦利县垦利镇双河村村民，现住该村。

　　三上诉人的委托代理人崔瑜，山东正义之光律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）垦利县国土资源局。

　　法定代表人刘国庆，局长。

　　委托代理人陈金国，男，汉族，1974年8月7日生，垦利县国土资源局职工。

　　委托代理人王向锋，男，汉族，1977年10月16日生，垦利县国土资源局职工。

　　垦利县人民法院就刘孝文、齐来芝、杨克文诉垦利县国土资源局土地行政证明案，于2004年11月10日作出（2004）垦行初字第26号行政裁定，上诉人刘孝文、齐来芝、杨克文不服，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于2004年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人齐来芝、杨克文及齐来芝、杨克文、刘孝文委托代理人崔瑜、被上诉人委托代理人陈金国，本案现已审理终结。

　　案经一审法院审查认为，被告在示意图上写上“情况属实”并加盖公章，是其在职权范围内行使的行政证明行为，并非是转让国有土地使用权的行政行为。东营市中级人民法院（2004）东民四终字第107号民事判决书，已对被告2004年3月8日作出的证明行为的效力予以确认，且该判决已发生法律效力。因此，三原告所诉的行政行为已被生效判决的效力所羁束。原审裁定：驳回原告刘孝文、齐来芝、杨克文的起诉。

　　上诉人刘孝文、齐来芝、杨克文上诉称，一、被上诉人的行政证明行为实际是确认了垦利县垦利镇双河村村委会对涉案国有土地具有合法使用权。因该行政证明而使（2004）东民四终字第107号民事判决书认定双河村村委会对涉案国有土地具有合法的土地使用权。因此，在双河村村委会未按法定程序取得国有土地使用权证的情况下，该行政证明确认其具有土地使用权，实际代替了城镇国有土地出让程序，是违规出让行为，是可诉的行政行为。二、一审裁定适用法律错误。（2004）东民四终字第107号民事判决书对该已经生效的行政证明行为是作为证据来使用的，该民事判决对行政行为无羁束力，只有行政判决才对行政行为产生羁束力。况且，上诉人起诉该行政行为的原因正是因为该民事判决采用该行政证明作为证据，直接影响了上诉人的民事权利。因此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉是错误的。请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院审理该案。

　　被上诉人垦利县国土资源局答辩称，一、涉案土地为垦利镇双河村村委会有使用权的国有土地，被上诉人的证明行为并非确定土地权属的行政行为。垦利镇西双河村与双河村相继“农转非”，其全部成员转为城镇居民，两村原集体土地所有权相应地转为国有土地使用权，土地在政府没有收回之前，为两村有使用权的国有土地。2004年3月8日，两村在上诉人建设商贸楼处确认双方权属界线，经查阅2000年国土资源调查时双方认可的权属界线，与现在双方认可权属界线一致。被上诉人作为政府土地行政主管部门，只是对双方所认可界线进行了核实。被上诉人在所认可权属界线无争议的“土地示意图”上注明“情况属实”字样，并非确定土地权属的行政行为，也不是代替城镇国有土地出让程序，只是核实双方权属界线无争议，并无不当之处。二、一审法院作出的裁定适用法律正确。（2004）东民四终字第107号民事判决书已对该行为的效力予以确认，且该判决已发生法律效力。因此，一审法院作出的裁定是正确的，请求二审法院予以维持原审裁定。

　　二审中，被上诉人垦利县国土资源局向法庭提供了以下证据：

　　1、土地示意图。证明2004年3月8日垦利县垦利镇双河村与西双河村出具双方权属界线的一张示意图，且被上诉人在该“土地示意图”上注明“情况属实”是对该土地权属进行了认定。

　　2、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年）第14条。

　　3、山东省人民政府（88）鲁政函82号关于将垦利县复兴等三个村农民转为非农业户口的批复。

　　以上1-3号证据，证明：涉案土地使用权属于村集体，也就是说该土地还是双河村享有使用权，上诉人没有使用权，尽管上诉人在涉案土地上建设房屋，但并没有合法的土地使用权，只有办理了合法的手续才具有合法的土地使用权；2004年3月8日被上诉人出具的“情况属实”，是说明双河村对涉案土地有使用权，被上诉人的行为并非确定土地权属的行政行为，更不存在违规出让土地的行为；（2004）东民四终字第107号民事判决书已对该行为的效力予以确认，且该判决已发生法律效力。上诉人所诉的行政行为已被生效判决的效力所羁束，故一审法院裁定驳回上诉人的起诉是正确的，请求二审法院予以维持。

　　上诉人认为，1、双河村村委会自80年代初已“农转非”，集体土地全部转为国有土地，被上诉人2000年国土资源调查图只是在确认“农转非”以后原集体土地的界线而不是确认原村集体具有国有土地使用权，依据《中华人民共和国土地管理法办法》、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法办法〉》第31条第2款的规定，双河村村委会继续使用土地是为了防止土地闲置，该村委会取得土地使用权必须依据法定程序办理合法手续，取得土地使用权证，才能享有合法的使用权。2001年在该土地上进行了新的规划建设，双河村村委会就已失去了土地使用权，上诉人经垦利县建设局批准，在该土地上建设房屋，这证明该建设项目已经占用原村集体使用的国有土地，依据法律规定只能给双河村村委会相应的补偿，而被上诉人无视该土地已经重新规划建设这一事实，于2004年3月8日另行出具了“土地示意图”，确认了双河村村委会对国有土地具有使用权，违反了法律规定的土地出让程序，因此，被上诉人出具的行政证明行为本质就是违规出让了国有土地；2、该案应适用《山东省实施土地管理法办法》第31条的规定，不应适用1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第14条的规定；3、民事审判权无权审查行政权在实体上是否合法，只能采信行政行为的证明效力。正是因为（2004）东民四终字第107号民事判决采信了证明行为的证据，才使该行政证明行为对上诉人产生了直接的利害关系，否则，上诉人不会起诉该行政证明行为；4、被上诉人使用1998年山东省人民政府的复函，用来证明其收回土地程序是有法律依据的，上诉人认为，该证据是政府的一个文件不能作为法律依据使用；5、一审法院以该案已被生效判决的效力所羁束，而裁定驳回上诉人的起诉是错误的，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院审理该案。

　　同时，三上诉人向法庭提交了以下证据：

　　1、东营市人民政府关于垦利县县城规划区界定的批复（92）东政函字14号。证明涉案土地在1992年已收归国有，并在东营市规划区内。该地段内的土地利用和项目建设须报东营市城市规划行政主管部门审批。被上诉人无权不按法定程序确认双河村村委会对该宗国有土地具有合法的土地使用权。

　　2、垦利县人民政府专题办公会议纪要《关于利河路和辛河路西侧拆迁改造有关问题的会议纪要》。证明涉案土地在城市规划区内，是国有土地，已进入拆迁改造建设程序。依据《山东省实施土地管理法办法》第31条第2款的规定，在建设项目占用该土地时，应当按征地办法和标准给予原村委会或农村集体经济组织补偿，而不应确认其具有国有土地的使用权，被上诉人的确认行为违法。

　　3、土地示意图。证明在2004年3月8日，在涉案土地上的拆迁改造建设项目已完成的情况下，确认双河村村委会对涉案土地具有使用权，程序违法，且无法律依据。

　　4、《基本建设项目开工报告表》。证明涉案土地已被国家征用，上诉人在该涉案土地上投资建设已经垦利县建设局规划部门及垦利县建设局建设管理部门批准。在此近一年后，被上诉人仍确认涉案土地使用权为双河村委会使用，无事实依据和法律依据，且程序违法。

　　5、（2004）东民四终字第107号民事判决书。证明被上诉人的确认行为是具体的行政行为，并已经对上诉人的利益产生了实际的影响。

　　被上诉人认为，上诉人提交的证据不能证明上诉人的土地使用权被国家收回，土地使用权仍归双河村使用；对涉案土地是国有土地是无争议的，该土地是历史上沿用下来的，在国家没有收回前，该土地还是双河村集体拥有的土地；本案即使被上诉人不出具证明，也不能否认双河村对该国有土地的使用权，本案真正的利益冲突是上诉人和双河村之间的问题，被上诉人出具的证明并非确定土地权属的行政行为。

　　经审理，本院认为，东营市中级人民法院于2004年8月16日作出的（2004）东民四终字第107号民事判决书，已对被上诉人于2004年3月8日作出的行政证明行为的效力予以确认，且该判决书已发生法律效力，故三上诉人所诉的行政证明行为为生效判决的效力所羁束，应裁定驳回起诉。对上诉人主张垦利县垦利镇双河村村委会未按法定程序取得国有土地使用权证，被上诉人在“土地示意图”上注明“情况属实”并加盖公章，实际是确认了双河村村委会对涉案国有土地具有合法的土地使用权，是违规出让土地行为。对上诉人的该主张，本院认为，垦利县垦利镇双河村村委会在涉案土地上的国有土地使用权是“农转非”后历史上沿用下来的，并非以出让方式取得土地使用权。且被上诉人在“土地示意图”注明“情况属实”并加盖公章，只是依据2000年国土资源调查时双方认可的权属界线对土地现状与权属界线进行了核实，是其在职权范围内行使的行政证明行为，并非确定土地权属，也并非违规出让国有土地使用权的行为。因此，对三上诉人的该主张本院不予支持。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。原审裁定适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　二审案件受理费50元，由三上诉人负担。

　　本裁定为终审裁定。

　　审　判　长　　宋继业

　　审　判　员　　侯丽萍

　　代理审判员　　张晓丽

　　二00四年十二月二十七日

　　书　记　员　　邵金芳