魏海村等不服阳谷县人民政府确认土地所有权归属决定案

「颁布单位」最高人民法院中国应用法学研究所

　　原告：山东省阳谷县石佛乡魏海村村民委员会。法定代表人：魏尚起，主任。

　　原告：石佛乡徐楼村村民委员会。法定代表人：徐汉奎，主任。

　　原告：石佛乡前陈海村村民委员会。法定代表人：吴兆昌，主任。

　　被告：山东省阳谷县人民政府。法定代表人：周晓德，县长。

　　第三人：阳谷县石佛乡人民政府。法定代表人：王怀金，乡长。

　　1975年原阳谷县石佛公社为发展养猪事业建猪场，占用原魏海大队第三生产队土地66.5亩，原徐楼大队土地47.2亩，原前陈海大队土地56.8亩，合计170.5亩，当时未办征用土地手续。在该猪场共建房屋25间（现10间无顶），建猪舍34间（现全部无顶），房屋和猪舍共占地5.1亩。自1976年起，该片地的农业税和征购任务由全乡农民负担。1978年后，上述三个大队多次找石佛公社领导要求收回土地，补偿损失。1980年9月1日双方签订了合同书。合同书前三条规定征用各大队土地亩数、每亩款数、还款时间，第四条规定征用上述三个大队的土地所有权归公社猪场，第五条规定猪场解散时按原价卖给原大队。1981年底石佛公社分别以树苗、砖和现金按合同规定兑现了土地价款。1983年以后再没有养猪。猪场土地被四周群众挤占4.45亩。1988年5月石佛乡人民政府将其中41亩土地承包给徐楼村农民王庆功耕种，承包期为4年。1991年4月9日又将采伐树木腾出的69.9亩土地（1982年植树3000棵，1990年采伐），承包给该乡韩庄村三位农民，承包期为35年。至此，魏海、徐楼、前陈海三个村委会对养猪场的土地主张其集体所有权利，并与石佛乡人民政府发生土地权属争议。

　　1991年6月7日，阳谷县人民政府对此作出处理决定：一、目前石佛乡猪场实占地面积166.05亩，土地的所有权属现石佛乡集体所有，由乡政府尽快补办用地手续；二、原合同中的第五条属补充条款，并与第四条（即征用上述三个大队的土地所有权归公社猪场；不准收割庄稼，违犯者视情节轻重进行处理，直至追究刑事责任—编者注）前后矛盾，概念不清，不能成立，视为无效。

　　该决定送达后，三个村委会均不服，于1991年7月15日向阳谷县人民法院提起诉讼。原告魏海村委会、徐楼村委会、前陈海村委会诉称：1980年9月1日签订的合同未盖公章，内容违法，是一个无效合同。原石佛公社无权征用我们的土地，对此我们始终是不同意的。猪场早已无猪，变成了林场，砍掉树木后又包给韩庄的三个农户，是很不合理的。要求法院撤销阳谷县政府的处理决定，判令石佛乡政府把猪场土地退还给我们，并赔偿我们的经济损失884，000地。被告阳谷县人民政府辩称：联合调查组已查明，该土地权属争议属历史遗留问题，1980年9月1日原石佛公社与原魏海、前陈海、徐楼三个大队签订了征地合同书，做了一次性补偿，减免了农业税收和征购任务。而且县委、县政府于1988年9月5日在处理前陈海村部分群众上访事件中，对这部分土地做出了“归乡所有”的结论。根据国家土地管理局1989年7月5日《关于确定土地权属问题的若干意见》第十四条、第四十条的规定，要求维持县政府的决定。

　　第三人石佛乡人民政府提出：1975年建猪场是经阳谷县领导同意的。1980年9月1日签订了征地合同书，并于1981年按每亩50元以现金、树苗、砖兑现了合同。自1976年起减免了农业税和征购任务。我们以林养牧，在发展养猪事业的同时，还发展了林业生产。现在虽然没猪了，但猪场并未解散。场长还在，房屋、猪舍尚存，还准备发展瘦肉型猪。当前我们把猪场的土地承包给他人耕种也是政策允许的。猪场土地应属石佛乡集体所有。原告抢占猪场土地属违法行为。要求维持阳谷县政府的处理决定，并由原告赔偿其经济损失40046元。

　　「审判」

　　阳谷县人民法院经审理认为：原石佛公社与原魏海、徐楼、前陈海三个大队签订的合同应属有效合同。按照合同规定，猪场土地应属石佛乡集体所有。县政府的处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。原告争要土地并要求赔偿经济损失不当。第三人要求原告赔偿经济损失也不当。根据国家土地管理局1989年7月5日发布的《关于确定土地权属问题的若干意见》第十四条、山东省人民政府鲁政发（1987）第38号文件第一条规定和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，该院于1991年8月19日作出判决：

　　维持被告阳谷县人民政府对猪场土地权属争议的处理决定。

　　原告魏海村村委会、前陈海村村委会、徐楼村村委会不服一审判决，以阳谷县人民法院对事实认定有误，适用法律不当为理由，向山东省聊城地区中级人民法院提出上诉。

　　聊城地区中级人民法院审理认为：原审第三人石佛乡政府未经批准占用三个村的集体耕地，尔后又未依法办理批准手续，且1983年后已不再养猪，猪舍坍塌闲置，土地长期对外发包，已改变了土地的用途，故应将土地退回原村庄所有。原审法院和阳谷县政府适用法律有误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项、第五十三条第一款，参照《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》第十四条的规定，该院于1992年4月17日作出判决：撤销阳谷县人民法院（1991）阳法行字第6号判决和阳谷县人民政府阳政土征字〔1991〕3号决定。二审判决生效后，魏海村村委会、徐楼村村委会、陈前海村村委会已将争议的耕地收回，并发包本村村民耕种。

　　「评析」本案有以下几个问题需要明确：

　　一、原石佛公社及承受其权利的石佛乡人民政府使用三原告170.5亩土地的行为，是属于征用、买卖还是租用？对此有不同的意见：第一种观点认为属于征用性质，其理由是，双方当事人签订的《合同书》中的第一、第二、第三条均写为“征用”；第四条载明转移了土地使用权；《合同书》中的“还款”实际是征用土地给付的补偿费。第二种观点认为《合同书》中所称“征用”实为租用，因为原石佛公社使用土地是以猪场解散为期的。第三种观点认为是买卖性质，其理由是，双方签订的《合同书》实为双方第一次买卖土地的契约。《合同书》第五条规定是为第二次买卖土地的约定。第四种观点也是编写人的观点认为，原石佛公社与三原告签订的《合同书》是附条件转让土地的行为。其理由是：（一）征用土地与买卖土地不同。征用是将土地收为公用的措施；而买卖土地则是商品交换的行为；征用必须履行法定程序；而买卖只须双方意思表示一致；征用须经法定审批手续，而买卖只须一方要约，另一方承诺即告成立；征用土地由用地单位支付补偿费，而买卖土地则由买受方支付价款；征用的土地所有权为国家，而买卖的土地所有权则归买受方；征用土地的补偿费由国家限定数额，而买卖则由双方以质论价；征用是带有强制性的行政行为，而买卖则是平等主体之间遵循公平合理原则实施的民事法律行为。（二）双方签定的《合同书》是非法转让土地的行为。非法转让土地，包括买卖土地，以转让地上物为名非法转让土地，以物易地、馈赠土地等。1962年公布的《六十条》第二十一条规定：“生产队所有的土地……一律不准出租和买卖”。1958年国务院发布的《国家建设征用土地办法》第三条规定：“建设工程用地在三百亩以下……的，可以向土地所在地的县级人民委员会申请核准”。原石佛公社与三原告以变相买卖的形式转移土地所有权，未执行有关土地政策和行政法规规定的程序和审批手续，因而其行为是违法的。（三）双方签订的《合同书》是附条件的非法转让土地的行为。三原告转让土地所有权是有条件的，即“猪场解散时，按原价卖给原大队”。用三原告的话说，如果原石佛公社不接受《合同书》的第五条，我们是不会在《合同书》上签字盖章的。“猪场解散”是当事人选定的解除《合同书》的条件。（四）《合同书》在签订时就无效。在本案中，被告的《处理决定》认为：《合同书》一至四条有效，第五条“属补充条款，并与前四条前后矛盾。概念不清，不能成立，视为无效”。其实，整个《合同书》因违反当时的有关政策和行政法规，从订立时起就不具有法律效力。

　　二、原石佛公社与三原告签订的《合同书》是否违法？对此在审查时也有不同意见：

　　第一种意见认为，我国土地不能买卖或者变相买卖。原石佛公社“征用”三原告的土地，属于变相买卖土地的违法行为。

　　第二种意见认为：当事人双方在当时签订合同时，我国还没有颁布土地管理法。从这个意义上讲，原石佛公社征用三原告土地的行为，不存在违法的问题。既然谈不上违法，就应当视为合法。

　　第三种意见认为，国务院于1982年5月14日颁布生效的《国家建设征用土地条例》和1982年2月13日发布生效的《村镇建房用地管理条例》施行之前，公社无法使用或无偿调拨土地的情况很多。一般都是领导人一句话，根本没有文件或其他文字根据。象石佛公社“征用”三原告的土地，双方签订了《合同书》已经是很合法了。国家土地管理局1989年7月5日作出的《若干意见》第十四条规定：1962年9月《六十条》公布时起至1982年2月国务院《村镇建房用地管理条例》公布时止，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地签订过用地协议的（不含租借），分别属于乡（镇）或村农民集体所有。据此，此案争议的土地属于石佛乡农民集体所有。

　　最后，二审法院采纳了第一种意见，即原石佛公社及承受其权利的石佛乡政府“征用”原告土地的行为系违法行为。原石佛公社从1975年开始使用三原告的170.5亩土地，到此案一审法院判决时，可分为三个阶段，其行为的性质各个阶段不尽相同。第一阶段（即1975年至1979年底），是石佛公社无偿调拨、使用三原告土地阶段；第二阶段（即1980年至1986年底），是石佛公社变相购买，占有三原告土地的阶段；第三阶段（即1987年1月至1991年8月）为石佛乡政府违反土地管理法占用三原告土地阶段。1962年制定的《六十条》规定：“生产队所有的土地，不经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不能占用”。如果说《六十条》的贯彻执行使旧的“一平二调”错误得以纠正的话，那么，原石佛公社建猪场开始使用三原告的土地则是新的“一平二调”中的“二调”了。在《国家建设征用土地条例》尚未出台的1980年，原石佛公社“征用”三原告的土地，并未按国务院1958年1月6日公布的《国家建设征用土地办法》的规定进行征用。1987年1月土地管理法施行后，石佛乡政府未按法律规定办理征用土地的手续，实际上是继续违法占用三原告的土地。纵观本案第三人石佛乡政府在三个阶段行为的性质，不难得出其行为违法的结论。

　　三、被告适用的法律、法规是否正确？在法院审查时，对此也有不同的认识。

　　第一种意见认为，被告适用国家土地管理局的《若干意见》第十四条、第四十条的规定是正确的。

　　第二种意见认为，被告适用法律、规章正确，但其适用《若干意见》第十四条第一款不当，应当适用该条第二款。第三种意见认为被告适用法律错误。其理由是：（一）被告在适用《若干意见》的同时，应当适用土地管理法；（二）《处理决定》适用《若干意见》的条款不具体。《处理决定》适用《若干意见》第十四条，但该条有两款。当事人和法院不清楚是该条哪一款；（三）被告的《处理决定》应当适用《若干意见》第十四条第二款。诉讼中，被告补充称，《决理决定》是根据《若干意见》第十四条第一款作出的。但从石佛乡人民政府与三原告之间的法律关系的形成、发展看，被告应当适用该条第二款，即：乡（镇）、村办企事业单位采用第一款以外的方式占用的集体土地，或采用上述方式但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置、转出等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体或按有关规定进行处理。综上，本案中二审法院判决撤销一审法院的判决和被告的处理决定，是正确的。