曾建清诉晋江市人民政府为曾文平等颁发土地使用证案

原告：曾建清，又名曾建青，男，1956年元月2日出生，晋江市人，汉族，现住晋江市池店镇御辈村。

　　被告：福建省晋江市人民政府。

　　法定代表人：龚清概，市长。

　　第三人：曾文平，男，1935年6月29日出生，泉州市人，汉族，现住香港太古城华山阁十一楼C座。

　　第三人：欧惠娥，女，1938年7月26日出生，泉州市人，汉族，现住香港太古城华山阁十一楼C座。

　　曾建清与第三人曾文平、欧惠娥的房屋均址在晋江市池店镇御史桥街；系东西相邻南面临街房屋，以曾文平、欧惠娥房屋西墙隔开。曾建清房屋有两部分：临街部分是1984年向东阳大队（现御辇村委会）购买的平房，该房屋依池店供销社御辇门市部房屋西墙搭建而成，没有独立的墙体。1985年11月5日，原晋江市人民政府以NO.003874房屋所有权证确权归曾建清所有；长15.8米，宽4.3米，面积67.94平方米。后部分系曾建清在购买的房屋后面杂地上搭建的平屋，1986年元月31日，原晋江县人民政府以NO.0022435号房屋所有权证确权归原告曾建清所有，长4.3米，宽4.3米，面积18.49平方米。曾文平、欧惠娥房屋系1993年12月10日向晋江市池店供销社购买的御辇门市部房屋，房屋西墙后半部分有一门。1997年7月，曾建清未经批准即擅自将其房屋拆除进行翻新、扩建。在翻建中，曾文平、欧惠娥认为曾建清翻建房屋堵塞其房屋西墙大门的历史通道，侵犯其合法权益，以本案曾建清为被告向法院提起民事诉讼。在民事诉讼期间，晋江市人民政府于1998年3月4日颁发给第三人曾文平、欧惠娥土地使用证。该土地使用证载明：使用土地面积490.08平方米，示意图标明登记土地与曾建清使用宗地间距为临街部分0.2米，近北渠部分2.0米。曾建清获悉该土地使用证的具体内容后，于1998年5月6日以该土地使用证将其长20.1米，宽4.3米所有权房屋用地划出从曾文平、欧惠娥房屋西墙门至溪2.0米宽的土地作为所谓“间隔”是错误的，侵犯了原告合法权益为由，向晋江市人民法院提起行政诉讼，请求撤销该土地使用证。

　　原告曾建清诉称：座落晋江市池店镇御辇村御史桥街6号前后房屋，坐北向南，长20.1米，宽4.3米，分别于1985年11月5日、1986年1月31日原晋江县人民政府以晋地字第0003874号、晋地字第002243号《房屋所有权证》确认属原告曾建清所有，长期以来，相安无事。由于上述房屋年久失修，破漏不堪，原告于1997年7月间拆后翻新，正在施工中，邻居曾文平、欧惠娥夫妇于同年9月2日以“侵权”为由向晋江市人民法院起诉，要求原告曾建清留出其大门至溪二米宽通道等。民事诉讼期间，被告发给曾文平、欧惠娥土地使用证，将原告曾建清长20.1米，宽4.3米合法有效的房屋所有权范围内房产权、土地使用权划出从门口至溪二米宽的地作为所谓“间隔”，被告的具体行政是违法的，严重地侵犯了原告的合法权益。请求依法判决撤销被告晋池集用（98）字第109130199号土地使用证。

　　被告晋江市人民政府辩称：被告给第三人颁证确权的具体行政行为合法正确。主要的事实和理由是：1.被告给第三人颁发土地使用证的行为完全符合土地登记发证要求的“权属合法、界址清楚、面积准确”三个基本条件。2.被告颁发给第三人的土地使用证，确权的土地使用面积仅为490.08平方米，其余周边部分并未予确权，不存在侵犯原告的合法权益之事实。3.原告在未依法申请审批翻建扩建手续的情况下，于1997年将其两座房屋拆除翻新、重建，其在一无土地使用证，二无合法的房产证，三无申办翻建手续，拆除后应视为房地产权利丧失，翻建扩建的房屋属违章建筑。因此，原告要求撤销被告的颁证确权行为，缺乏事实根据和法律依据，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。

　　第三人曾文平、欧惠娥称，被告晋江市人民政府颁发该土地使用证符合法律、法规、规章规定，应予支持，原告曾建清未在公告规定的期限内申请复议，也未在法定期限内提起诉讼，已超过诉讼时效，请求驳回起诉，维持被告晋江市人民政府发证确权行为。

　　「审判」

　　晋江市人民法院认为：被告晋江市人民政府颁发给第三人曾文平、欧惠娥土地使用证，仅对第三人曾文平、欧惠娥房屋用地490.08平方米进行登记发证，没有对原告侵权。被告晋江市人民政府颁发该土地使用证符合法律、法规规定，程序合法，应予支持。原告曾建清未经批准擅自将其房屋拆除进行翻建、扩建是错误的，请求撤销被告颁发给第三人土地使用证的主张，没有事实根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第一项之规定，于1998年9月9日判决：

　　维持被告晋江市人民政府1998年3月4日颁发的晋池集建（98）字第109130199号集体土地建设用地使用证。

　　曾建清不服一审判决泉州市中级人民法院提出上诉称，原审法院判决维持晋江市人民政府颁发的晋池集建（98）字第109130199号土地使用证是错误的。曾文平、欧惠娥在申请土地使用登记中弄虚作假，伪造证件，晋江市人民政府没有严格审查，颁发给土地使用证违法。且该土地使用证示意图及地籍调查表将上诉人的合法房产权、土地使用权范围内划出临街部分0.2米，后部分2.0米作为宗地间距，侵犯了上诉人的合法权益，请求撤销原判及晋江市人民政府晋池集建（98）字第109130199号土地使用证。

　　晋江市人民政府答辩称：被上诉人颁发的晋池集建（98）字第109130199号土地使用证完全符合土地登记的基本要求，对曾文平、欧惠娥的土地使用权只有确权490.08平方米，原审判决正确，请求维持原判。

　　被上诉人曾文平、欧惠娥答辩称：上诉人与本案被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，不具备提起行政诉讼主体资格，上诉人认为晋江市人民政府颁发给被上诉人的土地使用证示意图标明的2米宗地间距侵犯其合法权益，其主张不能成立，请求维持原判。

　　泉州市中级人民法院经审理认为，被上诉人晋江市人民政府颁发的晋池集建（98）字第109130199号土地使用证，仅对曾文平、欧惠娥房屋用地在其界址标示范围内予以确权，即面积490.08平方米，四至清楚，其示意图标明及地籍调查表记载的宗地间距不属确权部分。因此，不构成侵犯上诉人的房屋所有权及土地使用权，原审法院判决维持晋江市人民政府晋江集建（98）字第109130199号土地使用证并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，该院于1998年12月14日作出判决：

　　驳回上诉，维持原判。

　　「评析」

　　本案当事人曾建清与曾文平、欧惠娥因房屋用地使用权纠纷，先后分别提起民事诉讼和行政诉讼。人民法院对不同性质的案件，应当如何进行审理，依法正确作出裁判？本案审理过程中，主要涉及以下几个问题：

　　（一）本案原告曾建清认为被告给第三人曾文平等颁证确权行为行政侵权，是否具有原告资格提起行政诉讼。

　　行政诉讼的原告资格，是指公民、法人或者其他组织以自己名义提起行政诉讼所具备的要件。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼原告资格构成要件是：（一）有可诉性具体行政行为存在；（二）有合法权益受到或可能受到侵害的事实存在；（三）合法权益受到或可能受到侵害的事实与具体行政行为存在着法律上的因果关系。本案中，曾建清是否具备这些要件，符合原告资格的条件，提起行政诉讼？有的认为，曾建清不是政府颁证确权的具体行政行为直接指向的行政相对人，因而不具有原告的资格。而且曾建清因为与本案第三人相邻的房屋，已因其擅自拆房翻建扩建，致原房灭失，从而丧失了房屋宅基地使用权，其不享有相邻的房地产权，对政府该项颁证确权行为已没有法律上的利害关系。因此，曾建清不具备原告资格，其不享有起诉权。我们认为，这种意见是对法律规定的误解。根据《行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案原告曾建清认为被告晋江市政府给曾文平等颁发土地使用证的具体行政行为，侵犯了其所享有的土地使用权的土地范围，合法权益受到侵害，因而具备行政诉讼原告资格的构成要件，也就是说，首先，市政府的颁证确权行为是可诉的具体行政行为，属于行政诉讼法第十一条规定的受案范围；其次，曾建清的宅基地与第三人的房地产相邻，其受到或可能受到侵害的事实存在；第三，曾建清的权益受到或可能受到侵害与市政府的颁证确权之具体行政行为存在着因果关系。必须特别指出的是，行政管理相对人不能简单地理解为行政机关的行政决定书所指明的对象，它包括所有受该决定所羁束的人，亦即影响其权利义务的利害关系人。否则，行政机关作出类似的具体行政行为侵犯相关公民、组织的合法权益，都不能通过行政诉讼的途径求得司法救济。这是不符合行政诉讼法的立法宗旨和具体规定的。因此，本案法院经审查确认曾建清具有原告资格，提起行政诉讼，法院应当予立案受理。

　　（二）本案原告与第三人土地使用权纠纷在民事诉讼期间，被告给第三人颁证确权，原告对此提起行政诉讼，法院应否立案受理，如若受理，对两种案件如何进行审理。

　　根据社会主义法制的要求和现代国家行政管理的需要，法律法规赋予人民政府及其行政部门主管部分民事纠纷的职权和职责。因此，行政机关依照法律法规的授权对民事纠纷的处理，是一种行使行政职权的行政行为，是加强行政管理的一种手段。按照法律及司法解释的规定，行政机关就平等主体之间的纠纷作出行政裁决，公民、组织不服，可以向人民法院提起行政诉讼。但是，鉴于行政机关进行处理的是平等主体之间的民事纠纷，因此时有当事人既提起民事诉讼，又提起行政诉讼的情形发生，本案即属于此种情况。本案中，第三人曾文平等以原告身份认为曾建清侵犯其土地使用权，向法院提起民事诉讼。民事诉讼期间，晋江市政府给曾文平等颁发土地使用证。对此，曾建清认为政府颁证确权行为侵犯了其合法权益，向法院提起行政诉讼。曾文平等启动民事诉讼程序在先，曾建清启动行政诉讼程序在后，法院应否立案受理？如若立案受理，法院对于两种不同性质的案件，而两个案件又都涉及讼争当事人的土地使用权益，应当先进行何种诉讼程序，或是两种诉讼程序同时进行？对此，法院在审理中对于第一个问题，基于一个共识，即只要原告曾建清符合起诉条件，法院就应立案受理，因此，对此虽然存在不同意见，但争议较小。对于第二个问题则争议较大。多数意见认为，为了避免民事庭与行政庭之间，一、二审法院之间的裁判相互矛盾的情形发生，两种诉讼不宜同时进行。对于先进行何种诉讼程序，两种不同意见争议激烈。一种意见认为，应当先进行民事诉讼程序，主要理由是民事诉讼程序启动在先，民事纠纷的裁判同样可以作为行政裁判的一种依据。另一种意见认为，应当先进行行政诉讼程序，主要理由是更有利于平等主体讼争实质问题的解决，避免可能出现的法院两种裁判及与政府行政决定之间互相矛盾、冲突的现象。法院肯定和采纳了第二种意见，裁定中止民事诉讼，先进行行政诉讼程序。这样做，不仅是可行的，而且更具优越性，有利于当事人争议问题的解决。因为，在民事诉讼中，行政机关不是当事人？？被告，法院不能对政府的处理决定表态，而只能就平等主体之间的民事争议作出裁判。但是，由于政府也是由法律授权处理这类纠纷的，它所作出的处理决定也具有法律约束力，因此，法院一旦作出与政府的处理决定不一致的判决时，当事人手里就会持有两份内容相反的法律文书，究竟应当执行哪一个，双方各执一词，实践中往往造成“官了民不了”的情况。先进行行政诉讼程序，法院审查政府颁证确权等具体行政行为是否合法，依法作出裁判，在多数情况下民事纠纷即能得到解决；少数案件因被诉具体行政行为违法被判决撤销，对权属无法确认的，则通过同时判决被告重新作出具体行政行为等，也可得到解决。这样做，既符合法院判决的确定性原则，也符合诉讼经济原则。本案审判实践也证明了这一点。

　　（三）本案被告给第三人曾文平等颁发土地使用证的具体行政行为是否合法。

　　《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，本案被告晋江市人民政府给第三人曾文平、欧惠娥颁发土地使用证之具体行政行为是否合法？经两级法院二审审理查明事实，认为被告颁证确权具体行政行为合法。首先，被告晋江市人民政府给曾文平等颁发的晋池集建（98）字第109130199号土地使用证，仅对曾文平、欧惠娥房屋用地在其界址标示范围内予以确权，即面积490.08平方米，四至清楚；其示意图标明及地籍调查表记载的宗地间距不属确权部分。因此，没有对原告曾建清的房屋所有权及土地使用权构成侵权。其次，被告晋江市政府作出给第三人曾文平等颁证确权的具体行政行为，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。因此，一、二审法院均作出维持被告晋江市人民政府晋池集建（98）字第109130199号土地使用证的判决，是合法正确的。