以竞标方式发包土地是违法还是改革

 

「案情」

原告句容市春城镇某村村民委员会。

被告戴某生。

1998年9月22日，原告所属的秋一队采用竞标的方式将土地承包给农户，被告通过竞标承包秋一队的高桥坝六狗一亩、冬根一亩、水塘坝立生二亩四分的土地，承包期限为30年，即从1999年1月1日起至2028年12月30日止，被告中标金额为每年1326元，其中基数及税费为526元，竞标净增款为800元；竞标净增款由群众大会选的代表记帐保管，专款专用，即用于农田基本建设，多余部分按照各农户承包土地上的金额比例分摊返还。合同签订后，秋一队按约将被告竞标的土地交给被告承包。1999年度，被告为秋一队做杂工的费用为66元，被告欠原告竞标净增款734元，基数及税费456元；2000年度，秋一队因为搞农田基本建设，应减少收取被告竞标净增款263元，被告为秋一队做杂工的费用87.5元，被告欠原告竞标净增款430.5元，基数及税费518元；2001年度，秋一队应减少收取被告竞标净增款361元，被告欠竞标净增款439元，基数及税费439元。原告索款无着，于2002年1月29日向法院起诉，要求被告给付1999年度至2001年度的承包金3282.5元，其中基数及税费1679元，竞标净增款1603.5元。

「审判」

一审法院认为，原告句容市春城镇某村村民委员会所属的秋一队与被告戴某生签订的土地承包合同合法有效，被告未能按合同的约定交纳竞标净增款，对本案纠纷的引起应承担民事责任。现原告主张权利，请求索款，依法予以保护，但原告诉请中包含被告所欠的1999年度至2001年度的税费，此税费属行政法调整的范畴。故一审法院对税费部分在本案中不作处理。被告称水塘坝头应由原告方修理，对此无据证实，对被告的辩解，不予支持。根据上述理由和相关法律，一审法院判决：被告戴某生于判决生效后十日内给付原告句容市春城镇某村村民委员会1999年度至2001年度土地承包竞标净增款1603.5元。

该案一审判决后，被告不服，上诉中院。

二审法院认为，某村秋一队以竞标方式进行发包土地虽经村民大会同意，某村秋一队也与戴某生签订了土地承包合同，但某村秋一队以竞标方式进行土地发包违反了国家政策禁止性的规定，中共中央办公厅、国务院办公厅（1997）16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确指出不得随意提高承包费，变相加重农民负担。因此，对该承包合同中增收竞标净增款条款应确定为无效。某村要求戴某生支付竞标净增款的诉讼请求，不受法律保护。二审法院以被告提供新证据撤销一审判决，驳回原告要求戴某生承担承包竞标净增款的诉请。

「评析」

本案是具有代表性的农村承包合同纠纷案件，案件的判决结果不仅仅影响原、被告双方当事人的利益，而且原告的这种农村承包模式是否合法，是否值得在广大农村继续推广和使用，具有深远意义。根据一、二审的审判结果来看，解决该案的焦点为：1、土地承包经营权的性质如何认？2、原告以竞标方式发包土地是否违反了被告在上诉时提交的中共中央办公厅、国务院办公厅第16号文件。故笔者就一、二审的审判结果作如下分析，以求与各位商榷。

一、土地承包经营权的性质1、土地承包经营权是指承包人在法律规定和承包合同约定的范围内，对于集体所有的或国家所有但由集体长期使用的土地所享有的支配权以及享受其收益的权利。从这个概念中可以看出土地承包经营权对主体和客体都有一定的限制，具体分析如下：（1）主体限定性。由于我国农村土地主要属集体土地所有，因此土地承包经营权的权利人是本集体经济组织的成员。具体在家庭承包中，其承包方只能是本集体经济组织的农户。对于以其他方式承包的“四荒”等土地，发包方要将土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准（《农村土地承包法》第48条第1款）；并且在同等条件下，本集体经济组织成中享有优先承包权（《农村土地承包法》第47条）。

（2）客体的限定性。由于土地承包经营制度是我国农村经济体制改革的成果，其客体仅限于农村土地。具体土地类型包括耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

2、本案所涉及土地的承包方式是家庭承包方式，其定义为指以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包农民集体所有或使用的耕地、林地和草地条件等农用土地。其特点为：（1）家庭承包是以户为单位的承包。

（2）家庭承包是人人平等、户户有份的承包。

（3）家庭承包的土地是耕地、林地和草地农用土地。

3、秋一队以竞标方式发包土地的现实合理性。

以前，我们所熟悉的农用土地承包合同即家庭承包合同的签订程序是：先将该集体所有的土地分块编号，然后由该村村民进行抓阄，结果为谁抓到哪块土地就承包耕种该土地。在本案中秋一队的村民打破旧的、靠运气签订家庭承包合同的方式，积极主动地分析，根据每块土地的品质，进行公开竞标。每块地的最高竞标者得到该块土地的承包权，每年上交的承包费由两部分组成，一是农业税，是指该块土地按照有关法律规定，农户应该上交的数额；二是竞标价，是指农户通过竞标方式进行竞价所得的最高价格。具体分析此做法有以下特点：（1）保持原家庭承包方式的特点。秋一队虽然采用竞标的方式，但每户农民通过竞标的方式得到一块土地后，就无权再进行竞标，因此该方式仍然保证每家每户都有地种。仍然是人人平等，户户有份的承包。

（2）充分调动农户的生产积极性，该村村民根据自身的特点和实力进行竞争，可以使有丰富耕种经验的农民通过这种方式得到品质较好的土地，从而在接下来的承包过程中使土地发挥其最大潜力。

（3）土地的收益最大化。通过竞标方式得到品质较好土地的农户，通过辛勤的劳动可以得到丰厚的回报，同时按照合同缴纳一定竞标净增款给生产队。原告代表该队农民收取竞标净增款并将其用于该村的基本建设，使其他村民也从中受益，从而更加合理地利用有限的土地资源。

（4）具有一定可推广性。从秋一队这个小环境来分析，该队的村民根据实际情况签订了土地承包合同，并在接下来的几年操作中所获得的利益较以前有所提高，生活条件得到了改善，实践证明这种方式是切实可行的，如果能在一定范围内推广，必将收到较好的社会效果。

二、原告以竞标的方式进行土地发包是否违反国家禁止性规定。被告在上诉时提出的原告以竞标方式发包土地违反了中共中央办公厅、国务院办公厅（1997）16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（以下简称〈通知〉）第五条规定：严格加强对土地承包费的管理。延长土地承包期和进行必要的“小调整”，不得随意提高承包费，变相加重农民负担。二审法院认为，原告以竞标方式发包土地正是违反了这一文件的精神，故对承包合同中增收净增款的条款确认无效。对此笔者认为原告以竞标方式发包土地，仅仅是对家庭承包方式的改进，而并未违反有关法律规定及政策精神，理由如下：1、秋一队村民以竞标方式发包土地是否违反法律规定？

根据我国《土地管理法》第十条规定，集体土地所有权的经营、管理机构为：（1）农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体、经济组织或者村民委员会经营、管理；（2）农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；（3）农民集体所有的土地己经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。同时2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过并公布了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法律对农村集体土地承包经营的内容和方式均作出了有关规定，且未禁止以竞标的方式发包农用土地。结合本案，某村秋一队全体村民是该队集体土地的所有者，因此，该队的全体农民有权在不违反国家法律规定和不损害他人利益的前提下，根据本队土地的实际情况，以竞标方式发包土地符合有关法律规定。

2、秋一队村民以竞标方式发包土地是否违反《通知》的精神？

首先我们应该明确，该通知的精神实质是要保持社会稳定，不增加农民的税费负担。从本案原、被告双方签订的土地承包合同来看，每块土地的上缴农业税费数额并未增加，即上缴到财政的费用没有增加。其次，通过竞标方式所增加的竞标款，实际是该集体经济组织的收入，自1999年原告实行该方式签订承包合同至今的三年时间内，该队95%以上的农户按照承包合同履行义务，并未增加农民负担和引起社会的不稳定。由此可见，原告以竞标方式发包土地，其做法符合法律的规定，且没有违反中共中央办公厅、国务院办公厅（1997）16号文件的精神。

综上所述，原告与被告签订的竞标合同既保持了原农业土地家庭承包方式的特点，又在较小范围内做出了适当的调整和改进，其做法不违反有关法律规定和相关政策精神，应该予以肯定，对调动农民的生产积极性和促进农村经济发展起到积极作用，并推动了农村经营体制创新，因此，该做法应当予以认可并在一定范围内推广。