禁止“群租”，关键看执法

2006年12月1日，针对“群租”问题，上海市房屋土地资源管理局颁布了《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定（试行）》（以下简称“规定”），以约束愈演愈烈的“群租”行为。据笔者了解，这是中国第一个专门约束“群租”行为的地方规定。该规定的主要内容有以下几点：1、出租的最小单位有界定，“群租”在违禁之列。根据这一规定，居住房屋应以原规划设计的房间为最小单位，不分门进入的客厅、厨房间、卫生间等均不得单独出租，一间房间只能出租给一个家庭或一个自然人，出租给家庭的，家庭人均面积不得低于5平方米。针对普遍存在的搭建若干小间，按间或按床位出（转）租的，或违规从事社会旅馆经营的，亦被明令禁止。同时规定，住宅小区内，居住房屋出（转）租给单位用于员工及家属住宅的，应当符合本规定最低居住面积的规定，也要遵守出租给一个家庭或自然人的规定。

　　2、租赁合同备案要审核，中介机构代理出租应校验。根据2004年《上海市居住房屋租赁管理实施办法》的规定，居住房屋租赁合同订立生效后，由租赁当事人持有效身份证件、房地产权利证明和租赁合同等有关材料，到社区事务受理中心办理相关手续，包括纳税申报、租赁合同登记备案等。刚出台的“规定”第四条强调：社区事务受理中心在受理居住房屋租赁合同登记备案和居住登记时，要严格进行审核，发现有违反本规定行为的，不得发放居住房屋租赁合同登记备案证明，不得办理居住登记。这实际上是加强了合同备案的审核。

　　按照2004年《上海市居住房屋租赁管理实施办法》规定，“群租”行为是中介机构代理出租的禁止之列，因为当时就规定人均租赁建筑面积不得低于6平方米，并规定违反这一规定的中介机构不得代理出租。在本次出台的“规定”中，增加了中介机构的“校验”义务，在第五条明确要求：房地产经纪机构在接受委托业务时，应当加强对房屋权属证明和室内设计布局的校验，严格按照《上海市居住房屋租赁管理实施办法》和本规定开展房屋租赁居间代理；并且明确，如有违反本规定操作的，由区（县）房地局暂停其网上操作资格，责令改正。

　　3、“群租”拒不改正要查处，齐抓共管纠正“群租”。从执法角度讲，规定的内容是具有溯及力的。根据“规定”第七条，只要发现违反本规定的，应当立即劝阻制止，劝阻制止无效的，及时报告相关管理部门进行处理。第八条明确规定了“相互协作，齐抓共管”的长效机制。明确区（县）房地产主管部门应当积极会同街道办事处，加强居住房屋租赁管理，组织和指导社区综合协管队伍、物业管理企业和业主委员会，加强政策宣传和日常巡查。要求区（县）房地部门应当在区（县）政府的统一部署下，积极会同人口、工商等部门，开展联合整治活动，严格查处违反本规定的房屋租赁行为。

　　4、“群租”可进公约，业主自治管理显威风。“规定”在加强行政管理和行政执法的同时，也要求小区业主委员会应当加强业主自律管理。业主委员会可以召开业主大会，修改业主公约，将本规定的有关内容写进去。对于违反“规定”出租房屋并严重妨碍相邻房屋业主正常居住的，业主委员会可书面责成房屋出租人立即终止租赁行为。

　　“规定”的颁布，对于几近空白的立法是一个很好的补充，对有关部门加强租赁管理，规范“群租”行为的进步意义是不可否认的，但根据这一规定的内容与“群租”现象的实际来看，这一规定尚有下列不足：1、“运动式”的联合执法有悖于长效机制。从“规定”第八条看，房地主管部门应当在区（县）政府的统一部署下，会同有关部门开展联合整治活动。这可以看出政府立法的通病，即执法主体不明确，到头来还是没人管。

　　笔者认为，治理“群租”无须联合执法，而需要的是责权明确的执法机关。比如说对于“群租”问题，就明确由房地局来执法，执法不力的，追究有关负责人员的法律责任。而联合执法往往是“一阵风”，过去以后谁也不管。如果建立长效机制，就应当明确某些政府管理部门的责任，工作不力的，实行责任追究制度，而不是动辄联合执法。

　　2、业主自治管理难以落到实处。本“规定”规定了业主委员会可以召开业主大会，修改业主公约，将禁止“群租”的内容写进公约，公约通过后，对于业主不履行的，由业委会进行制止。

　　笔者认为这一规定实际上没有可行性。一是公约是否能经过2/3以上有表决权的业主同意是一个问题，第二是即便能写进业主公约，业主能自觉履行吗？让业委会去制止等于纸上谈兵。因为从目前的实际情况看，业委会不可能由于个别业主违反公约禁止“群租”的规定，就通过法律诉讼方式与业主对簿公堂。举一简单例子，业主公约无一例外地规定业主有应按时缴纳物业管理费的义务，但目前还没有由于业主不缴物业费，业委会去诉讼业主或协助物业公司诉讼欠费业主的案例。

　　3、加强登记备案管理，现实意义不大。建设部《城市房屋租赁管理办法》和上海市《上海市房屋租赁条例》均规定，房屋租赁应报有关部门登记备案。在上海，社区事务受理中心为租赁合同登记备案单位。但据笔者了解，租赁合同登记备案制度根本没有很好的执行。笔者曾有上海两年租房经历，房子也租借过几次，但从来没有登记备案过，更何况对于“群租”的房子，房东、房客明知是违法行为，更不可能去登记备案了。社区事务受理中心又怎样去审查呢？从另外一个角度讲，即便租赁合同备案，房东、房客也不会将“群租”的合同交出来，他们肯定是签定“黑白”合同，交白的，留黑的。到头来靠登记备案方式来管理“群租”是一场空。

　　4、惩罚性的规定少，内容难落到实处。现“规定”除了对违规从事社会旅馆经营责令改正而不改正的，按《上海市旅馆业治安管理实施细则》进行查处外，其他几乎没有对违反“规定”，进行“群租”业主的惩罚性规定。违法“群租”的成本就是整改。用法律的术语讲，就是恢复原状。这实际上使得这一“规定”没有任何的威慑力，因为即使违反了它，也只不过是改正而已！而“群租”的利润比一般正常出租的利润高出一倍甚至几倍，房东何乐而不为呢？所以笔者认为，在加强行政管理和行政执法的同时，要通过增加违法责任人的成本，使得这一“规定”产生其应有的威慑力。