辽宁省人民政府关于加强土地管理和调控的实施意见

各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：?

　　《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）下发以来，全省各地区、各部门认真落实中央关于加强土地管理和调控的各项措施，深入开展土地市场秩序治理整顿，取得了初步成效。但是，当前土地管理和调控中出现了一些新的情况和问题，建设用地总量增长过快，工业用地低成本过度扩张，违法违规用地现象有所抬头，严把土地“闸门”的任务仍然十分艰巨。为贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）精神，保证全省经济社会可持续发展，现就加强全省土地管理和调控有关问题，提出如下实施意见。?

　　一、充分认识加强土地管理和调控的重要性

　　加强土地管理，严格保护耕地，推进土地节约集约利用，始终是现代化建设中的一个全局性、长远性 、战略性问题。我省人多地少，人均耕地低于全国平均水平，耕地后备资源严重不足，同时又正处在城镇化、工业化、现代化加快发展的时期。随着辽宁老工业基地振兴战略的实施，建设用地需求将持续增长。解决越来越突出的人地矛盾，必须坚持实行最严格的土地管理制度，综合运用经济、法律和必要的行政手段，加强土地调控，管住总量，严控增量，盘活存量，促进土地资源节约集约利用。各地区、各部门要从大局出发，从长远利益考虑，按照全面贯彻落实科学发展观的要求，充分认识加强土地管理和调控的重要性和紧迫性，进一步增强责任感和使命感，把思想和行动统一到中央的决策和部署上来，下更大的决心，采取更加严格的措施，加强和改善土地调控，切实把好土地“闸门”，促进经济社会发展步入科学发展的轨道。?

　　二、切实落实土地管理和耕地保护责任

　　各市、县政府主要负责人对本行政辖区内的耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。要通过逐级签订目标责任书等方式，进一步落实市、县（市）、乡（镇）政府土地管理和耕地保护的责任。耕地保有量以各地上一年度土地利用变更调查结果为依据，基本农田保护面积以经批准的土地利用总体规划确定的基本农田面积为准。未经批准，不得擅自调整和变更基本农田的规模和布局。严格执行土地利用总体规划，从严控制土地利用总体规划的修改和调整，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。从2007年起，省政府将国务院下达的新增建设用地控制指标（包括农用地和未利用地）分解给各市政府，纳入土地利用年度计划管理，并以各地实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。?

　　切实加强对各市、县政府土地管理和耕地保护责任目标落实情况的考核。省国土资源厅要会同省农业、统计、监察等部门对各地耕地和基本农田保护情况进行定期检查，并将检查情况进行通报。每年年底，省政府组织有关部门对各市履行土地管理和耕地保护责任目标的情况进行检查考核，并将考核结果作为各市政府主要领导工作业绩考核的重要内容。对土地管理和耕地保护责任目标考核不合格的，由上一级政府责令其整改，整改期间暂停该市、县农用地转用和土地征收审批。?

　　严格实行问责制。对辖区内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，以及擅自修改或调整土地利用总体规划，违反规定超规划、超计划用地的，应当追究有关地方政府负责人的责任。对其他领导干部插手或干预土地审批和开发利用造成违法违规用地，干扰、阻止查办土地违法违规案件的，要追究相关直接责任人员的责任。?

　　三、严格控制新增建设用地规模

　　报批新增建设用地，必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，其中城、镇、村建设用地还应当符合城市总体规划、村庄和集镇规划。各地实际新增建设用地规模不得突破上级政府下达的新增建设用地年度控制指标，实际用地超过计划的，扣减该地区下一年度相应的计划指标。报国务院批准城市建设用地审批方式调整后，相关城市国土资源部门应根据城市发展和建设用地需求与新增建设用地年度控制指标，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，拟定农用地转用和土地征收方案，经市政府审核同意后，由市政府一次性向省政府申报。一次性申报城市建设用地应科学预测，统筹协调，区分轻重缓急，合理确定新增建设用地的规模和布局，不得宽打多报。城市建设用地经国务院批准后，城市政府要在本年度内分期分批拟定农用地转用和土地征收实施方案，报省政府审批。年内未组织实施的，其新增建设用地控制指标由省政府统一调剂使用。其他城市也应按照从严控制的要求，科学制定年度城市用地计划，合理确定城市用地规模，并对报批建设用地的合法性、合规性、合理性负责。?

　　新增建设用地审批要坚持“区别对待、有保有压、突出重点、节约用地”的原则，优先保证国家和省重点工程用地、优先保证国家产业政策鼓励项目用地、优先保证经济社会发展薄弱环节的项目用地，优先保证高科技项目用地，优先保证重点利用外资项目用地；禁止向国家产业政策明令禁止类项目供地，禁止向高耗能、高污染项目供地，禁止向违反土地利用总体规划和城市建设规划的项目供地；严格控制列入国家和省产业限制类项目用地。?

　　严禁擅自将农用地转为建设用地。农用地转为建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限制在依法取得的建设用地范围内，不得以“流转”为名扩大建设用地范围。对未依法办理农用地转用审批手续，国家机关工作人员违规批准通过“以租代征”占用土地、单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，要依法从重处理，并追究有关人员的法律责任。

　　四、强化建设用地全程管理

　　进一步强化建设项目用地的前期管理。各级国土资源部门要积极参与项目可行性研究和初步设计阶段的论证把关工作。严格执行建设项目用地分级预审制度，加强对项目用地选址、产业政策、征地安置补偿和耕地占补平衡等内容的审查。凡不符合土地利用总体规划、没有新增建设用地指标、不符合国家产业政策的，一律不得通过预审。没有预审意见或预审未通过的，发展改革等部门不得核准或批准建设项目。?

　　进一步强化建设项目用地审批管理。建设项目必须符合国家产业政策，严格执行《国务院关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的通知》和《禁止供地项目目录》、《限制供地项目目录》。不符合规划环境影响评价审查意见和环保审批要求的建设项目，不得供地。在符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇的前提下，工业项目要向园区集中，村民住宅要向小城镇或中心村集中。项目用地必须符合国家和省规定的供地方式和节约集约用地控制标准，严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，经营性商业、旅游、娱乐、商品住宅用地和新建工业项目用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。要把投资强度、容积率、建筑系数、绿化率、产出效益和环境保护等要求，作为工业项目用地招标、拍卖、挂牌出让的先决条件。新建项目占用耕地必须严格执行《耕地占补平衡考核办法》，坚持“先补后占”和按质量折算原则，补充数量和质量相当的耕地，补划数量和质量相当的基本农田。?

　　进一步强化土地批后监管。完善供地备案制度，实施土地批后定期核查。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。对批后供地率达不到70%的市、县，停止其新增建设用地审批。各市、县要加强国有土地使用权出让合同履行情况的跟踪监管，防止土地囤积和闲置。对已批准用地但已超过合同约定满一年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工，明确竣工期限；满两年未动工的，坚决依法收回土地使用权。各级国土资源部门要建立建设用地形势定期分析制度，为政府加强土地管理和调控提供科学依据。?

　　五、切实保障被征地农民的长远生计

　　征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。加快推行征地区片综合价补偿制度，并根据经济社会发展和人民生活水平提高的实际情况，适时、适当提高征地补偿标准。县级以上政府都要建立征地补偿安置争议协调和裁决制度，维护被征地农民和用地者的合法权益。?

　　落实被征地农民社会保障制度，妥善解决被征地农民的养老、就业、医疗等问题。根据城市规划区内外不同情况，实行有区别的社会保障办法。在城市规划区内，城市政府应当将被征地农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，应尽量保证在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地或安排相应的工作岗位，并纳入农村社会保障体系；对不具备生产生活条件地区的被征地农民，要异地移民安置，并纳入安置地的社会保障体系。做好被征地农民社会保障工作要以新被征地农民为重点人群，以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训重点对象，以大龄、老龄人群为社会保障重点对象。在实施过程中，各地要结合本地实际，充分考虑地方财政、村集体和农民承受能力，统筹考虑同一地区新老被征地农民的就业培训和社会保障等问题。?

　　积极落实被征地农民社会保障资金。开展被征地农民就业培训所需资金从当地财政列支。社会保障所需资金从政府批准的土地补偿费和安置补助费中统一安排。两项费用不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，一般不低于被征地农民社会保障所需资金总额的30%.被征地农民社会保障费用不落实的，不得报批征地。有条件的地区，地方财政和集体经济组织要加大扶持力度，支持和引导被征地农民参加城乡社会保险。各级政府要加强被征地农民社保资金的监督和管理，确保资金的安全和增值，任何单位和个人不得挤占、截留或挪用。?

　　六、严格规范国有土地出让收支管理

　　加强国有土地出让收支预算管理。国有土地使用权出让总价款要全额纳入地方预算，全额缴入国库，实行“收支两条线”管理。国有土地出让收入预算，应根据当地国有土地使用权年度出让计划和城镇基准地价水平等有关增减因素编制。积极创造条件，逐步实行“熟地”出让，土地出让前的土地取得成本、土地前期开发成本和按规定缴纳的相关费用，从国有土地出让收入预算中列支。?

　　强化国有土地出让收入管理。国有土地出让金等有偿使用收益必须做到应收尽收，任何单位和个人不得减免。严格执行国家统一制定并公布的工业用地出让最低价标准，禁止通过压低地价甚至“零地价”搞招商引资，不得以给予补贴或返还土地出让金等形式提供“优惠政策”。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权行为，要依法追究有关人员的法律责任。各地区、各部门要认真清理有关招商引资、土地出让的地方性政策规定，凡与国务院（2006）31号文件和本实施意见相抵触的，必须予以废止或修改。?

　　加强土地出让收益支出管理。土地出让总价款要首先按规定足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。用于农业土地开发的资金，应按政府出让国有土地平均纯收益的15%比例缴入国库，实行分帐核算，专项用于土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。土地出让金用于农村基础设施建设、廉租住房建设以及完善国有土地使用功能的配套设施建设的比例，由各市、县政府根据国家和省的有关规定确定。?

　　七、严格执行建设用地有关税费政策

　　加大新增建设用地土地有偿使用费收缴力度。新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准提高后，各地要严格按照国家规定标准、按实际新增建设用地面积，由地方财政足额缴纳。对历史上违规减免和拖欠的新增建设用地土地有偿使用费，要进行清理，限期追缴。国发（2004）28号文件下发后减免和欠缴的，要在今年年底前全额缴清；逾期未缴的，暂不办理该地区用地审批。?

　　规范新增建设用地土地有偿使用费的使用管理。新增建设用地土地有偿使用费必须专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支，不得挪作他用。为加强基本农田建设，提高耕地质量，从2007年1月1日起，省级留成的新增建设用地土地有偿使用费，由省财政厅会同省国土资源厅根据各地基本农田保护面积和省确定的土地开发整理重点项目分配给各市、县（市、区），并加大对粮食主产区的支持力度，以调动各地保护基本农田的积极性。新增建设用地土地有偿使用费的分配使用办法由省财政厅会同省国土资源厅另行制定。?

　　扩大土地登记覆盖面，以土地登记确定的权属和面积为依据，征收城镇土地使用税。财税部门要加强城镇土地使用税和耕地占用税的税收征管，严格控制减免税。?

　　八、全面推进土地节约集约利用

　　建立和完善促进土地节约集约利用的相关制度和政策措施。省国土资源厅要抓紧制定各类建设用地定额标准、集约用地评价指标体系和考核评价方法，完善节约集约用地考核机制。各级国土资源部门要加强建设项目用地规模的审核，确保各类建设用地定额标准在用地报批和审核环节得到落实。沈阳、大连等经济较发达地区单位土地面积的投资强度、产出效益，要比国家和省规定的标准提高10%以上。建立土地利用效益考核制度，把节约集约用地考核结果纳入政府土地管理目标责任制，并与年度建设用地指标分配相挂钩，实行年度新增建设用地控制指标市际调剂机制。对新建工业项目用地要在项目竣工、达产等环节，组织有关社会中介机构进行绩效评价。?

　　进一步加大土地挖潜力度。坚持存量优先、消化闲置、盘活调整、优化结构的原则，继续对城镇存量闲置、空闲、批而未供土地实施挖潜利用，最大限度地提高存量建设用地的利用效益。各地可结合本地实际，研究制定鼓励企业利用存量土地采取联营、嫁接等方式，进行合资、合作经营。积极推进“城中村”和农村居民点改造，有计划、有步骤地消除“空心村”现象。积极整理、复垦生产建设过程中形成的挖损、塌陷、压占的废弃地。进一步加快“五点一线”沿海产业带开发建设，在保护海洋生态环境的前提下，大力开发利用废弃盐田，因地制宜组织填海造陆。?

　　加强农村集体建设用地管理。对确需使用集体土地新建项目的，必须按法定程序和权限依法办理农用地转用和使用集体土地审批手续。农村新增宅基地应主要通过旧村改造、空闲地调整等方式解决，原则上不占或少占用耕地。严禁城镇居民购买农村宅基地或以其他方式购买农村土地用于住宅建设。在新农村建设中不得以土地置换、城乡土地挂钩为名大拆大建进行房地产开发。建新拆旧能够复耕的土地必须复耕。?

　　二○○七年二月八日