拆除违章建筑不予补偿的涵义

在法律上直接规定在拆迁过程中对违章建筑不予补偿，是上世纪八十年代的事。如1982年江苏省人大颁布的《江苏省城市建设用地管理和房屋拆迁安置试行办法》第十五条规定：“拆除违章建筑和临时性建筑不予补偿。”此后各地出台的拆迁管理办法中都有类似的规定。
笔者以为，此种规定是有其历史背景的。一方面当时的拆迁主要是政府行为，而非市场行为，对房屋的拆迁和对违章建筑的拆除主体实质上一致的，政府作为房屋的拆迁人同时又是对违章建筑实施管理的行政机关，有权决定违章建筑的命运。另一方面，在当时对违章建筑的处置没有补办手续一说，只有予以拆除。这在《城市规划条例》中可以得到印证。该条例规定对违反其规定进行建设的，对违章建筑的处置只有拆除，而无其他处置方法。
但2001年拆迁条例中的拆除违章建筑不予补偿的涵义已经发生了变化，其理由是两点：第一，1990年的《城市规划法》第四十条对违章建筑的处置除规定了拆除外，还规定了两种处置方式即没收及限期改正。即对违章建筑不再是一拆了事，而是分类处置。在这一点上，《城市规划法》比之《城市规划条例》有了很大进步。此后各地出台的办法中对限期改正进行了细化，限期改正实际上已成了补办手续的代名词。如2005年10月25日公布的《西安市城市规划管理条例》第四十一条规定：“未取得建设工程规划许可证进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由规划行政主管部门责令停止施工，限期改正，补办手续，并按下列规定对建设单位或个人予以处罚：……”第二，2001年《城市房屋拆迁管理条例》中对拆迁人有了新的规定，行政机关在一般情况下不再是拆迁人，而作为拆迁人的更多的是房地产开发商等企业，拆迁成为市场行为，拆迁人和被拆迁人是完全平等的主体。作为民事关系一方，在拆迁双方达成一致意见之前，拆迁人是无权决定是否拆除被拆迁人的违章建筑的。
据此，笔者认为2001年的《拆迁条例》中“拆除违章建筑不予补偿”的涵义是：在城市房屋拆迁过程中，拆除依法应当拆除的违反法律和行政法规而建设的建筑物和构筑物的，不予补偿。
由此，我们可以得出结论：在城市房屋拆迁中对违章建筑进行处置时，并非全部拆除不予补偿，而是应当根据具体情况分门别类依法予以处理。对依法应当拆除的，予以拆除并不予补偿；对于拆迁公告前可以补办手续的违章建筑或手续不全的房屋等，则应查明事实，妥善处理，应予补偿的则予以补偿。
以下将对在拆迁中如何处置违章建筑进行探讨。需要说明的是：1.本文以下所提及的违章建筑若无特别说明，是指广义上的违章建筑，即违法建筑。至于只是违反了规范性文件的规定，而不违反法律、法规、规章的建筑物，应为合法建筑并予以补偿，拆迁入或行政机关不应以其缺少规范性文件所规定的手续为由，拒绝补偿。故此类建筑物不在本文以下的研究范围之中。2.本文只涉及作为违章建筑业主的当事人，而不涉及违章建筑的施工方。因为对施工方只存在依法处罚的问题，不存在补偿的问题，故其不在本文研究范围。