城市化过程中征地博弈分析

　　[摘要]　城市化伴随着大量土地被征用, 这引发了地方政府、农民和土地开发商三者的利益冲突。本文简要阐述了现阶段城市化过程中地方政府征地的现状, 运用博弈分析方法, 对农民与征地方的各种博弈关系进行分析, 剖析了在征地过程中失地农民与地方政府、开发商在征地补偿、再就业和社会保障等方面的矛盾, 并提出了缓解矛盾的思路。

　　[关键词]　城市化; 征地; 博弈

　　[中图分类号]F321. 1　　[文献标识码]A 　　　[文章编号]167126922 (2006) 0220015204

　　Game ana lys is of land expropr ia t ion in urban iza t ion

　　PAN Yang2b in1, ZHEN G Q ing2chang2

　　(1. Colleg e of E conom ics and M anag em ent, Fuj ian A g ricu ltu re and Forestry U niversity ; 2. Colleg e of H um anities and S ocial S ciences, Fuj ian A g ricu ltu re and Forestry U niversity , Fuz hou, Fuj ian 350002, Ch ina)

　　Abstract: The urbanizat ion leads to that a large amount of land is exp rop riated, w h ich causes the interests conflict amonggovernment, farmers and land developers. Th is paper discusses the current situat ion that the government exp rop riates theland in the urbanizat ion, by the analyt icalmethod of game theo ry, dealsw ith the game relat ion betw een farmers and localgovernment. M eanw h ile the cont radict ion betw een the lo st land farmers and the local government in the land exp rop riat ionin term s of compensat ion, emp loyment and social security are expounded, and some countermeasures fo r so lut ion are putfo rw ard.

　　Key words: urbanizat ion; land exp rop riat ion; game theo ry

　　在我国城市化进程中, 农村土地特别是城郊农村的土地大量被征用, 由此产生了一个庞大而又特殊的社会群体—失地农民。由于在征地过程中普遍存在补偿标准低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等问题, 地方政府、失地农民、开发商等的各种利益在不同主体间不断地调整, 失地农民与地方政府、开发商之间的矛盾日趋尖锐。

　　据估算, 按照目前的城市化进程, 今后我国政府每年需征用农民土地至少33. 5 万公顷, 每年至少会产生700 万的失地农民[1]。失去土地以后, 农民得到了地方政府和土地开发商所支付的数额不多的土地补偿和安置费, 但这些费用难以让失地农民保持以前的生活水平, 加上再就业与社会保障问题还无法妥善解决, 使得部分农民陷入“失地又失业”的困境, 也因此引发了一系列的社会问题。所以, 在征地过程中, 由于对征地补偿标准、失地后再就业和社会保障问题的不满, 很多农民抵制征地, 纷纷要求提高补偿的标准, 这给地方政府的征地工作带来了影响, 甚至使许多重点工程受之影响而受阻, 三方利益都受到损害。所以, 如何处理好三者关系, 缓和三者矛盾, 具有重要的意义。

　　一、失地农民与地方政府之间的矛盾

　　(一) 征地与补偿

　　征地是国家为了社会公共利益的需要, 依照法定程序将集体所有的土地转变为国家所有, 并依法给予被征用土地的单位和原土地使用者一定补偿的行为。农地的征用补偿有4 个方面: 青苗补偿费、劳力安置补助费、土地补偿费和地上附着物补偿。青苗补偿费与地上附着物补偿征用时直接支付给所有者, 安置补助费则按照需要安置的农业人口数计算予以发放, 土地补偿费则归农村集体所有[ 2 ]。为保证征地补偿费的统一管理和使用, 保证公正、公平、合理的安置, 很多地方没有直接将劳动力安置费发放到个人, 而是先作为集体资产保存, 将收益分给农民。以厦门地区某农场为例, 由于经济发展的需要, 到2004 年底, 该场的土地90% 已被地方政府征用[3] , 几年来该场总共收取了几千万元的征地款, 场里就把这些钱贷给地方政府, 每年收取一定的利息, 用这些利息收入保证农场员工基本生活、医疗保障方面的需要。这几年来, 由于某些主客观的原因, 村民纷纷要求进行货币安置, 要求对集体资产进行处置, 如果按照村民的要求进行分配的话, 实际上每个人最后能拿到手的钱也只是区区几万元。

　　土地是农民最基本的生产资料, 也是最基本的生活保障。征用农地时所付的补偿费, 能不能抵偿这两个“基本”是农民是否同意征地的重要参考依据。一方面, 几乎所有的农民都认为补偿费太低。目前, 很多地方都执行旧的征地补偿标准, 但这几年土地市场价格不断上升, 而相应的土地补偿费却没有提高。每人拿到手的几万多元作为农民失去生产资料后一切支出的来源, 对于那些已经习惯了靠出租房子为生的村民来讲是远远不够的。另一方面,地方政府给予农民的货币补偿数额与地方政府将土地转让给土地开发商的价格差额巨大, 引起农民的心理不平衡, 他们认为地方政府是在赚自己的土地钱, 纷纷要求地方政府再给予补贴。地方政府虽然也考虑到农民的困难并且力图给农民带来更多实惠, 但是, 地方政府更多考虑的是推进城市化所需要的开支与自身财力不足之间的矛盾, 同时也考虑如果过于抬高土地转让价, 开发商如无利可图,将放弃投资, 城市化的进程将会受阻。

　　(二) 失地与再就业

　　虽说征地补偿能暂时缓解失去土地给农民带来的压力, 但是这只是暂时的, 有限的补偿费用不能给失地农民带来长期的生活保障, 只有真正实现农民从农业到非农的有效转移, 农民得到再就业,才能根本改变失地后出现的困境。可以说, 失地农民的再就业问题如果处理不当, 就会酿成严重的社会问题, 进而影响社会稳定。因此, 失地农民如何再就业是关系到城市化建设能否获得一个稳定环境的根本所在。

　　以沿海某地为例, 在现有的近4 万名失地农民中, 约1ö3 通过各种途径实现了再就业, 另有1ö3 偶尔打打零工, 剩下的失业在家。失地农民领到的补偿款, 一般只有1- 3 万元, 用不了几年就会花光[4]。而且大部分的失地农民都处于35- 45 岁年龄段, 相对于年轻一代, 这些人缺乏知识、文化层次低, 缺乏对于就业岗位的竞争能力。而这部分人在家中往往是上有老下有小的顶梁柱, 没有稳定的收入来源会对整个家庭生活产生极大的威胁。

　　虽然在对失地农民的就业安置问题上, 地方政府采取了种种措施, 对失地农民实施各种优惠政策, 但是毕竟僧多粥少, 城市化过程对吸收农村剩余劳动力作出了巨大贡献, 但当地农民直接享受到的份额是有限的。所以, 再就业机制的缺失使得失地农民与地方政府的矛盾日益加深, 进而影响了征地的进程。

　　(三) 失地与社会保障

　　建立完善的失地农民社会保障体系是地方政府的重要职责。以厦门市为例, 该市政府为失地农民提供了一系列的保障措施: 在福建省率先出台了《厦门市被征地人员基本养老保险暂行办法》, 采取多档选择、低进低出、高进高出, 纳入城镇职工养老保障体系并轨运行; 2004 年, 出台了全国第一部农民低保的地方性法规《厦门市最低生活保障办法》,使全市低保工作纳入法制化轨道, 确保做到“应保尽保”。医保方面, 厦门海沧从2004 年起, 把农村合作医疗分为2 个层次进行, 即基本住院保险和抗大病保险, 基本住院保险由区、镇、村共同出资; 同时,区财政出资为全区村民购买抗大病保险, 从发生的合理医疗费1 万元起理赔, 每人每年封顶报销5 万元。据悉, 目前海沧区有73039 人参加了抗大病保险, 投保率100% , 大大缓解了农民因大病带来的经济压力[ 3]。种种的措施都为很多失地农民解决了失去土地的后顾之忧。但并不是所有的地方都能够拥有厦门失地农民所享受的政策, 大部分地区失地农民的社会保障体系并不完善, 失去“基本生活保障”的农民无法享受到转为城市人应该有的社会保障政策; 此外, 不少地方的政府部门怕背包袱, 所以制定出的养老保险制度, 条件苛刻, 只有一部分农民符合条件, 而且即使在这部分符合条件的农民中,也有一部分人并不领情, 参保的积极性不高。

　　二、我国现行征地过程中利益博弈分析

　　在此笔者运用博弈论的方法对失地农民、地方政府及土地开发商的行为进行分析, 来说明为什么失地农民在与征地一方的讨价还价处于不利地位,最终产生矛盾。通过建立一个包括地方政府—土地开发商—失地农民的三方博弈模型(图1) , 对此问题进行分析。在这个模型中, 地方政府以保持社会稳定和财政收入的最大化为目标, 失地农民以获得最基本的利益为目标, 而土地开发商以能够低价获得土地、实现利润最大化为目标, 三方展开博弈。

　　(一)地方政府与失地农民之间的征地博弈

　　地方政府对农民有2 种征地策略: 一是不降低失地农民利益的高标准安置, 另一种是降低失地农民效益的低标准安置。失地农民也有2 种策略: 支持征地或者抵制征地。

　　可以这么认为, 征用农民的土地, 相当于把农民的“铁饭碗”给砸了, 要让他们心甘情愿地支持征地, 除非给农民比“铁饭碗”更好的“铜饭碗”、“金饭碗”。所以, 在采取低标准安置的情况下, 农民的利益没有办法得到补偿, 他们只好抵制征地, 这时农民的收益为2 个单位, 而地方政府的收益只能为0;当地方政府采取比较高的标准征地时, 农民就会支持征地, 这时假设失地农民的收益为a, a 的值就必须大于或者等于2, 不然农民不会同意把土地交给地方政府, 此时地方政府的收益为3。

　　政府

　　(保持社会稳定、收入最大化)

　　失地农民

　　(维持生存、就业、保障等利益)

　　土地开发商

　　(低价获得土地、利润最大化)

　　图1：征地安置三方模型

　　F ig. 1　The t ripart ite model of the careafter land exp rop riat ion

　　这个博弈的纳什均衡为“高标准, 支持”。然而,它的出现也有一个基本前提, 就是农民的土地产权得到法律的充分保护, 地方政府必须以谈判的方式解决征地问题。因为, 万一出现地方政府拥有强有力的征用权利, 那么就可以在实行低标准安置的情况下确保征地的及时完成。

　　这种情况下, 均衡状态就由原来的状态变成“低标准, 强行征地, 抵制”, 这种由地方政府行政强制力保证的均衡状态, 只会导致失地农民与地方政府的对抗升级, 双方矛盾不断加深, 最终使征地安置制度变得无效。

　　通过分析, 得出如下结论: 以“低标准安置、强行征地、抵制”为特征的征地安置制度, 是征地所涉及各方追求自身利益的博弈结果, 地方政府的行为没有得到有效地规范和约束, 片面追求自身利益使得农民的权利无法得到有效的保障。显然, 对农民进行高标准的征地补偿是征地安置制度得以实施的有效保障, 而这个高标准的前提是农民所获得的收益要大于没有征地时的利益, 并能保证他们在基本生存、就业、保障方面的利益。现实中也就是由于这些方面的矛盾, 导致地方政府和失地农民的之间的关系日趋紧张, 出现了各种各样的问题。

　　(二) 土地开发商与地方政府之间的土地出让博弈

　　土地开发商在博弈中有2 种策略: 留在本地投资或者转移别地投资。地方政府也有2 种策略: 按照市场价出让土地或者低于市场价出让土地。若地方政府以市场价格高价出让土地, 土地开发商可能会转移到别的地方投资, 可能获得5 单位的收获, 而地方政府的收益为0; 若开发商选择留下来投资, 如在厦门市的土地收益率比一般的地方高, 所以开发商可能得到6 单位的收益, 而地方政府得到8 单位的效益。若地方政府以低价出让土地, 土地开发商可能会留下来投资, 可能获得7 单位的收获, 但地方政府的收益为6, 比高价出让土地的收益小, 显然地方政府不会有这种选择; 若开发商转移到别的地方投资, 他们只能获得5 单位的收益, 而此时地方政府的收益为0。

　　显然, 在这个博弈分析中只有一个均衡“高价土地, 留下”, 即土地开发商面对着市场的利益, 为追求利益的最大化, 只能接受地方政府以市场的价格出让土地, 否则他们无法达到利益的最大化。地方政府的这种高额利润, 农民无法享有, 所以农民对这种土地增值收益方式十分不满, 使得失地农民和地方政府的关系日益紧张。

　　(三) 失地农民与土地开发商之间的间接博弈

　　在征地的过程中, 农民直接面对着地方政府,并没有与土地开发商有直接的市场交易, 因此两者之间存在着间接的博弈关系。显然, 如果农民支持征地, 开发商就会留下来投资, 此时, 农民、地方政府和开发商都有利可图, 分别为a (a≥2) 单位、8 单位和6 单位; 反之, 如果农民抵制征地, 地方政府征地行为无法顺利完成, 开发商只能转移到别的地方进行投资, 此时地方政府无利可图, 开发商的利益减少为5 单位。

　　从这个简单的模型中可以看出, 土地开发商都有利可图, 他们致力于寻求地方政府的“准租”, 在中国的城市化和改革进程中, 很少承担起企业和社会的责任。这在一定程度上侵犯了农民的利益, 也从一定程度上说明让农民参与市场, 直接与土地开发商进行交易的可能性。

　　在这个三方博弈的过程中农民是最大的牺牲者。作为一个理性的“经济人”, 而且手上掌握着获得土地收益的权利, 地方政府选择牺牲农民利益来增加自身利益, 而迫于经济发展的需要, 他们又要保护土地开发商的利益, 这也出现了如上述的地方政府与失地农民之间一系列的紧张关系。

　　三、妥善处理地方政府与失地农民间的矛盾

　　(一) 规范地方政府行为, 保障农民利益

　　按照市场经济的要求, 规范地方政府行为, 约束地方政府权力。严格区分商业用地和公益用地,明确地方政府在征地过程中的权利和义务, 确定更合理的补偿标准, 提高农民的收益分配。如有可能,探索一条由农民直接参与市场, 与土地开发商直接谈判的道路, 保证农民的利益, 节约社会成本, 保持社会稳定。

　　(二) 做好失地农民就业培训工作

　　做好失地农民的就业安置工作, 最关键就是要提高农民素质, 让农民掌握专业劳动技能, 拓宽就业渠道, 根本解决失地农民从农村向城市转移的问题。明确在现行的征地制度下, 要让在征地过程中收益最大的地方政府或者土地开发商为农民培训买单, 由地方政府劳动部门和相关企业负责, 进行就业培训, 坚持“市场引导培训, 培训促进就业”的原则, 有针对性地组织城乡劳动力开展“订单式”培训; 部分地区在招商引资的同时也应该适当考虑引进劳动力密集型的行业企业, 与之签订相关协议,利用他们的资源解决失地农民的就业问题; 制定各种优惠措施, 对自谋门路的农民应放宽政策, 并提供资金和技术上支持, 让失地农民在土地征收后进行自主创业, 以减少地方政府的负担。

　　(三) 建立完善的社会保障体系

　　建立完善的社会保障体系是缓解失地农民和地方政府矛盾的关键。要对失地农民实行基本生活保障制度, 学习成功地区经验, 推行合作医疗制度,建立完善的失地农民养老保障体系, 引导农民在土地补偿中拿出部分资金, 有条件的集体经济组织出资补贴一点, 地方政府从经营土地收益中拿出一点, 为农民办理相应的医保和养老保险, 真正解决他们失地后的后顾之忧, 真正使农民市民化。

　　(四) 做好补偿费的使用管理

　　征地补偿费一般都动辄几百万、几千万, 补偿费使用管理一直是失地农民最关心而又敏感的问题。应按照既保护原有村民的既得利益, 又能使资产不流失, 促进集体经济进一步发展的原则, 做好补偿费用的使用管理[5]。目前比较通行的做法是征地补偿费留一部分在村里做集体企业发展资金, 农民作为企业的股东, 他们自己选举村内干部中懂经营、有责任感的人来管理, 拿企业收入对农民进行再分配, 保证这部分资产的保值、增值[6]。

　　[参考文献]

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　　[2] 郁建兴, 阳盛益. 政府征地与农民利益之紧张关系[J].马克思主义与现实,2003(5) : 52- 59.

　　[3] 骆祖金. 创新“三农”机制, 60 万厦门农民享受社保[EBöO L ]. (2005- 01- 24) [ 2005- 04- 25] h t tp: öömoney. business. sohu. comö20050124ön 224079283.sh tm l

　　[4] 人民网. 人代会代表呼吁关注失地农民再就业[EBöOL ]. (2005- 02- 02) [ 2005- 04- 20 ]

　　h t tp: ööwww.peop le. com. cnöGBö14576ö25020ö3163579. h tm l.

　　[5] 郑庆昌, 陈勇. 向城市社区居委会跨越性转变——“城中村”转型发展系列研究之二[J ]. 福建农林大学学报(哲学社会科学版) , 2002, 5 (2) : 1- 4.

　　[6] 麻战洪, 刘勇. 关于征地补偿问题的探讨[J ]. 农村经济, 2003 (2) : 63- 65.