修宪后征地制度面临的课题

　　土地产权是不是农民的财产权?集体土地产权虚置的问题如何解决?土地产权股份能继承和转让吗?征地补偿标准该怎么提高?征收与征用之间的补偿差异大吗?什么样的征地程序才能更好地体现公开、公正与公平精神?

　　本网讯(叶红玲)3月14日，代表13亿中国人根本利益的近3000名全国人大代表，在人民大会堂庄严表决，以压倒多数的高票通过了《宪法》第四次修正案。研读这次修正案涵盖的14项内容，不难发现，与百姓经济生活直接相关的内容有3项：对土地征用制度的修正;对私有财产保护制度的完善;建立健全社会保障制度的规定。这三项修正条款相互关联，在保护百姓合法经济权益方面有共同的契合点。其中，对土地征用条款的修正，因其关系到农民的土地权利，尤为9亿中国农民所关注、所拥戴。

　　新《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”与前部《宪法》相比，这项修正条款只增加了9个字，即“征收或者”征用，“并给予补偿”。有媒体评价说，作为《宪法》层面对农民土地权利的保护，这9个字“字字千钧重”。

　　这个评价一点也不夸张。记者从电视画面上看到，来自农村的人大代表在谈到土地补偿“入宪”时，眼角涌出了激动的泪花。修宪表决的前两天，在出租车上，“的哥”也主动跟记者聊起了修宪的话题。“听说征地补偿要写进《宪法》了?”他有些兴奋地问。这位年近四十的“的哥”来城里开车前，也曾是京郊农村的一名种田能手。因大棚种植收入不错，他家在村里也算得上小康人家。后来，土地被征用了，“补了几万元钱”，他告诉记者。现在，在城里当“的哥”，辛苦点、运气好点的话，一个月也能挣个一两千元钱。不过，老婆没事干了，孩子又上了中学，这点钱又管什么用呢?说着，他问起了最关心的问题：“修宪了，以后征地补偿费是不是比以前高多了?以前补得低的是不是还会再补一点?”

　　这大约是所有已失去土地和土地将要被征用的农民共同关注的焦点问题——修宪了，征地补偿标准会怎么提高?征地补偿费将如何分配?而对于政府相关部门来说，要完满地回答这个问题，就不得不从制度的层面来面对其中所隐含的一系列潜在性问题：土地是不是农民的财产?集体土地产权虚置的问题如何解决?土地产权股份能继承和转让吗?征地补偿标准怎么提高?征收与征用之间的补偿差异大吗?什么样的征地程序才能更好地体现公开、公正与公平?

　　严格地讲，上述问题在相关领域也并非新的话题，但它却是修宪后征地制度必须要面对、并亟待解决的重大课题。

　　农村集体土地产权的问题不解决，征地补偿问题无法从根本上得到解决，农民合法的经济权益也得不到真正保护

　　产权问题是农村土地制度的根本问题，也是解决征地补偿问题的根本前提和关键所在。我国仅农村集体所有的耕地就将近19亿亩，这还不包括农村集体所有的其他农用地以及集体建设用地等。这样一笔巨大的土地资产，虽基本上由9亿农民使用着，但其具体产权究竟归谁，却始终是一个悬而未决的问题。

　　产权不明晰带来的是责权不清、处置无度，以及利益分配关系的模糊与混乱。土地征用制度要依据新《宪法》的新要求进行改革，首要的任务应该是明晰农村集体土地产权。在这里，至少还要提出三个问题——

　　一问：农民所有集体土地产权是不是财产权?

　　《宪法》修正案表决通过后，一位来自江苏的人大代表对媒体评价说，新《宪法》明确规定了“征收”和“征用”两种方式，虽然都要经过法定程序，都要依法给予补偿，但征收主要是所有权的改变，征用只是使用权发生了改变。这样修改有利于明确和理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系。

　　人大代表对修宪的评点，隐含了一个前提，即：土地被征收或征用后，会发生财产关系的转移，也就是认可了土地之于农民或农民集体的财产权地位。然而事实上，目前我国农民所有集体土地产权是要分解为两部分来理解的。一是集体土地所有权，二是集体土地使用权。土地被“征收”，意味着所有权发生了转移;土地被“征用”，则仅指后者发生了转移。如果不承认集体土地产权是财产权，那么土地无论被征收或被征用，都不存在财产关系转移的问题;如果承认集体土地产权是农民或农民集体独立的财产权，那么还必须回答一个问题，即这种财产权仅指集体土地使用权还是包含了所有权在内?

　　如果不承认农民集体土地的财产权利，那么农民之于土地就只是一种简单的生产关系，土地之于农民也只是一份简单的生产资料;征地补偿显然就只是一种单纯的“补偿”，是政府或开发商对于农民单纯的“施舍”而已。

　　如果承认农民集体土地使用权是一份独立的财产权，那么接下来要面对和解决的问题必然是：农民是否对其拥有经营权、处置权?农民个人所拥有的土地使用权能否拥有抵押权?据了解，9亿农民中有75%的农民，其住房面积之和大约达到50亿到60亿平方米，其祖祖辈辈已在这样的房屋里住了几百年，但却不拥有房屋的抵押权，根本原因就是农民集体土地财产权的地位没有确定，土地产权不明晰。

　　如果不承认集体土地所有权是农民集体的财产权，那么现行征地补偿中与“所有权”对应的“土地补偿费”就不应该对应到农户，土地征用后“留地安置”的那块地也不能允许拿去经营;相反，如果承认集体土地所有权的财产权地位，那么所面临的新问题会是：谁是这份土地财产的权能主体?谁有权经营或处置它?

　　据估算，近年来我国每年平均建设占用耕地约250万亩到300万亩，如果按人均一亩地推算，则这几年每年有250万到300万的农民失去土地。这意味着土地财产权的问题不解决，每年都会有几百万农民面对“财产”的“失去”而无可奈何。

　　二问：集体土地产权虚置的问题如何解决?

　　上世纪50年代，我国农村实行人民公社体制后，农村土地就由农民私有全部转为集体所有。对此，《土地管理法》作了明确规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营管理。因此，法律为农村集体土地产权确立“三级所有”的模式，集体土地产权的主体分别是：村民小组、村集体经济组织、乡(镇)集体经济组织。

　　那么，谁是农村集体土地产权的真正代表者?这个主体不明确，导致的是土地权能和土地收益分配的不明确，这是造成土地乱征滥用、征地补偿费分配不合理等现象的一个重要原因。更重要的是，“集体产权”、“集体所有”是一个虚化的概念，当它与“经营”、“收益分配”等具体的经济行为联系在一起时，种种矛盾和问题便不可避免地产生了。

　　江西省贵溪市石雄办事处象山村的女村民周员兰，为征地补偿款的事情已经奔走好几年，一直都得不到解决。周员兰本是象山村土生土长的农民，1986年嫁给了该村附近一家公司的一名工人。由于当时“农转非”困难，周员兰的户口一直挂在父母家里。出嫁后第二年，周员兰有了孩子。村里考虑到他们的实际困难，专门给周员兰母子在村里另立了一户，并分给他们6分责任田。但是，作为“已嫁出去的姑娘”，周员兰的村民地位在象山大多数村民心中是不被承认的。1993年，她所在的村民小组单方面将周员兰母子俩名下的6分承包地收回。事后，周也曾多次提出索回请求，但一直未得到圆满解决，事情因周一家外出打工而搁置了下来。

　　几年后，周员兰所在的象山村村民二组集体所有的土地被征用，问题就出来了：征地补偿款应该如何分配?2003年3月，该村民小组制订出补偿款分配方案，按每人6000元发放，却没有周员兰的份儿。理由很简单：已出嫁的姑娘，不能享受该村民小组的待遇。象山村2002年制订的土地补偿款分配方案规定：“1999年签订征地协议日为分配截止时间，按截止时间之日实有人口为准，以公安机关户口簿为准;凡在截止时间之前嫁进的媳妇参加分配;嫁出的姑娘，不论户口是否迁出，均不得享受。”

　　象山村另一个村民小组也发生了类似的情况。村里的一位姑娘曾在10年前与另一乡镇的农民订婚，但后来又解除了婚约。此后她便一直在外打工。2002年因城市建设需要，她所在村民小组的土地也被征用了，在发放征地补偿款时，因为属于村里“离婚的姑娘”，她同样也没有拿到一分钱。虽然这笔补偿款也不多，只有5000多元。

　　两位农妇不约而同地向当地法院提出了诉讼请求，但法院最后的判决则是对原告被告双方都不支持。法院以《土地管理法实施条例》为依据，认定案中的土地归集体所有，因此征地补偿款不能分发。也就是说，无论是“出嫁的女儿”还是“离婚的姑娘”，其诉讼请求的前提都是不成立的。

　　这里引发的至少是一个集体土地产权的个体量化和收益分配问题。其实，当地法院的判决未免过于笼统。要知道，征地补偿费事实上包括三部分：土地补偿费、地上附着物及青苗补助费和安置补助费。即便强调土地的集体所有性质、而断定补偿不能量化到村民个人，其所对应的也只是土地补偿费那部分。那么，象山这两个村民小组仍然面临着征地补偿款中的青苗补助费和安置补助费的发放问题，“出嫁的女儿”、“离婚的姑娘”仍然有一个是否拥有征地补偿权益的问题。

　　据了解，象山村共有24个村民小组。征地补偿款的发放一般由各小组开会自定，由于并无具体统一的集体土地产权收益分配原则，每个小组的分配方法都有可能不同。

　　村集体的代表——象山村村委会的理由似乎也很充分：村里还有很多出嫁女子的户口还留在村里。如果大家都把出嫁女子的户口迁回来，要不要给她们田、给她们补偿款呢?

　　而村里“出嫁的女儿”、“离婚的姑娘”就更觉得冤了：“我的户口一直在村里，不给我土地了，今后我的生活怎么保障?”

　　周员兰等人的问题实际上反映出的是集体土地概念的模糊及其导致的集体土地产权虚置的问题。土地产权不清晰，涉及利益分配的时候，矛盾就突出了。

　　三问：集体土地产权股份化以后，其股份能否继承和转让?

　　针对集体土地产权虚置的问题，江苏、浙江、广东等省的一些地方，在实际运作中探索出了集体产权股份化的路子。即把集体土地产权按村或村民小组的成员人数或每户所拥有的承包地的亩数，分成若干股份，当集体土地由村集体经济组织或村民小组指定代表集中经营时，每一个土地产权人都能按所持股份参与收益分配——年终分红。还有的地方，集体土地被征用后，经村民投票表决，将与集体土地产权相对应的土地补偿费，70%按比例发放给农民，剩下的由村集体经济组织统一经营，年终按股分红。

　　集体土地产权的股份化在很大程度上解决了集体土地产权主体虚置的问题，而以股份的形式将其量化到集体经济组织的每个具体成员身上，也似乎在一定程度上解决了集体财产由集体组织成员共同拥有的问题。

　　不过，集体土地产权量化或股份化以后，还会派生出一些新的问题来。一个最现实、最直接的问题就是：农民手中持有的这个产权股份能被继承和转让吗?

　　从产权制度的角度看，财产权不管以何种形式表现出来，都应该允许被继承、被转让。但是，农村集体土地产权的特殊性在于，即便量化或股份化到农民个人，这个“个人”也未必是固定的。因为土地的总量是不变的(除了被征用外，这部分也可由土地补偿费中划分股权)，但一个村集体或村民小组的组成人员或村民结构却是不断变化的。生老病死、婚丧嫁娶，都会使一个村集体的村民结构发生变化。比如张三死了，他的儿子又刚好在国外工作，他的土地产权股份应不应该由其子继承?而同一村集体或村民小组中，李四活得很健康，但他的孙子却出生、并且一天天长大了，那么李四的孙子是不是该村集体经济组织的一分子?他应不应该拥有这个村集体土地产权的股份?显然，作为股份化的集体土地产权，一旦允许被继承，就意味着它已在现实状态下固化到具体的现有村民身上，一个农村集体的新增人口则不享有这个集体的土地产权。这与农村集体土地由农村集体经济组织成员共同拥有的原则，是不相吻合的。另一方面，如果股份化以后的农村集体土地产权不能被继承或被转让，那么农民所有农村集体土地的财产权意义又似乎不能得到完全的体现。

　　江西贵溪农村妇女周员兰等所经历的、以及象山村村委会所顾虑的，实际上就是上述产权定位中各种矛盾的产物。对于农村集体来说，姑娘嫁出去了，媳妇娶进来了，这个集体土地的财产权关系就理所当然要发生改变。而对于农民个体来讲，如果一户农家不幸都是生的女儿，那就意味着他所拥有的土地财产权比邻家要少得多。这对于“不患寡而患不均”的农民来说，必然会促使其心理的失衡。

　　从农村承包地发包的角度看，“增人不增地，减人不减地”的政策，在实际操作层面，会产生与上述现象相类似的矛盾。一个承包期内，一户农民家庭，有可能出现人口的增减，可能出现劳动力富余的家庭耕地不足，耕地充足的家庭劳动力缺乏等现象。与其相对应的是，30年不变的承包期内，农村集体土地财产权尤其是得到经营后增值的集体土地财产权，如何面对现有农村村民结构的变化?如何分配这增值了的集体土地财产收益?

　　这些问题不得到有效的解决，新《宪法》增加征地补偿内容、以保障农民人权和财产权的根本意愿就难以完全体现。因此，解决农村集体土地产权问题，是解决征地补偿问题的前提和关键。

　　“入宪”意味着征地补偿“低价时代”的结束。但究竟该确定什么样的征地补偿标准，以及依据什么原则和程序确定这一标准，是一个紧迫的课题

　　占用耕地多，补偿标准低，是被征地农民反映的普遍性问题。在陕西秦岭地区北麓，占地1000亩的豪华别墅楼群，每平方米售价达5000多元，而世代居住在这片土地上的农民，每平方米田地获得的补偿只有几十元。

　　还有一些地方以国家建设的名义，由政府发文强行压低征地补偿价。据有关部门调查，西南某省修国道征地时，按现有的法定标准估算，也应给予农民1014元/亩的征地补偿费，但当地政府仍下发文件，将这个本来就很低的标准降到650元/亩。

　　《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该耕地征用前3年平均产值的6倍至10倍，安置补助费为4倍至6倍。

　　如果按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000元，其全部征地补偿费也才只有3万元。而实际上现在有些重点工程根本达不到这3万元钱，一般来讲就几千元钱，之后也根本没有具体的安置途径。有关部门曾对京珠、京福高速公路等12个国家重点建设项目进行了比较，发现一般项目征地补偿安置费用只占工程总投资的3%至5%，最低的只占0.8%，最高也只有12.2%;对上海、杭州、合肥、哈尔滨等城市的调查，在整个用地成本中，给农民的征地补偿安置费只占30%到40%。

　　浙江省由于经济相对发达，其对失地农民的补偿标准与全国平均水平相比略高。但据统计，1998年以来，这个省失地农户家庭得到的所有土地征用费总额人均也不过8800多元。而全省土地市场上仅平均地价也达几十万元。

　　浙江省有关部门曾就征地补偿问题作过一个调查，结果只有6.8%的农户对此表示满意，有22%的农户认为补偿标准严重偏低，53.2%的农户认为偏低。

　　如果说，修宪前，建立有利于保障农民权益的新型征地制度，还只是来自有关方面和民间的一种迫切的要求和呼唤，那么，修宪后，对征地制度的改革，尤其是对征地补偿制度和机制的改革，已成为政府尽快适应国家根本大法要求的一种法定职责。

　　今年初，中央下发的一号文件和去年底国务院下发的有关通知中都明确提出，要建立有利于保障农民权益、有利于控制占地规模的征地制度。一号文件尤其指出：一定完善土地征用程序和补偿机制，提高征地补偿标准，改进分配办法。

　　去年，《土地管理法》的修改工作已展开，提高征地补偿标准的问题，已被列为其中一个重要内容。

　　这些，都意味着征地补偿“低价时代”的结束，建立一个征地补偿新标准和新机制的时机已完全成熟。

　　但是，从根本上看，提高征地补偿标准、保障农民土地权利，不应该仅仅意味着现有征地补偿价格的单纯倍数性提高。需要思考的是征地补偿的标准，以及确定这一标准的思路和原则，要不要按市场规则来运行?应该在哪些层面采用市场的原则，同时又兼顾公平?这里，至少有两个问题需要面对和思考：

　　其一，要不要以及如何让农民分享城市化和工业化成果?要不要以及如何让农民参与土地的增值收益分配?这是提高征地补偿标准、改进现行土地征用补偿办法最根本的问题。

　　按土地农业生产的原用途来以倍数测算征地补偿费，主要的问题是没有考虑土地的潜在收益和价值，没有考虑市场的因素，是将土地仅作为农民的一种生产资料来看待，而没有考虑土地之于农民的多重功能，更没有考虑农民土地的财产权因素。这种以亩产值为标准的测算本身，存在诸多不合理因素。一方面，受农作物品种不同、物价波动等因素的影响，难以科学衡量征用的同一地块内、因种植物不同、亩产值差异而造成的征地补偿费的差异与平衡;另一方面，当征用的是集体建设用地时，其补偿标准更是无法科学测算。因此，如果征地补偿“入宪”所带来的一系列法律和政策效应，仅仅限于对原有征地补偿标准的成倍数提高，那只会是“治标不治本”的做法，充其量只是在一定程度上满足了现有一部分失地农民的失衡心理，而难以胜任起制度管长远、管根本的重任。

　　现有征地制度造成的征地补偿过低现象，与供地制度引入市场机制的改革后所带来的巨大的土地增值效益，使得土地征供之间产生了巨大的利益空间。这是造成多征地、滥征地的一个重要原因，也是造成政府与农民、农村集体经济组织与农民、以及用地方与农民之间矛盾与冲突的关键所在。

　　因此，应该考虑市场化的因素，应该发挥市场机制的作用，让农民参与城市化、工业化所带来的土地增值收益分配。

　　其二，新《宪法》将征地区分为“征收”和“征用”两种方式后，因其产权关系的改变程度不同，二者支付给农民的征地补偿必然会遵循不同的标准。其间的差距有多大?能否控制在农民群体的心理承受能力之内?

　　从新《宪法》实施之日开始，失地农民将因被征土地用途的不同，不得不接受不同的征地形式、不同的征地补偿价格和费用。国家出于公共利益需要“征收”土地的，因其所有权变为国有，农民得到的征地补偿自然会高一些;因其他建设或经营需要的土地征用，因征走的只是农民的土地使用权，其所有权性质并未发生改变，其补偿标准会低一些。不仅如此，其补偿费的获取途径还可能会因土地征用方式的改变(如租赁等)而发生新的变化。

　　那么接下来，政府相关部门所遇到的一个最棘手的问题会是：尽管征收得到的补偿会高一些，但大多数农民还是不会愿意自己的土地被征收、乡邻的土地却被征用。毕竟，征用是有期限的，到期还可收回来，土地产权还是自己的。

　　解决这个问题当然一方面需要国家强制力的保证，但另一方面，为了保障土地被征收的失地农民的合法财产权益，政府还需要加强经济的手段。比如让这部分补偿完全走市场化道路，从而拉大征收与征用之间的补偿差距等。不过，这个差距应该有多大，也还不能不考虑不同时期、不同方式下不同的失地农民的不同心态，必须将其控制在农民群体的心理承受能力之内。

　　从另一个角度看，如果把提高农民征地补偿标准的原则完全定位在市场因素上，似乎也不完全合理。因为不同地区、不同地段的土地，都会产生不同的地价。完全定位于市场，也会造成不同地域农民征地补偿价的巨大差异。比如在一些经济发达地区的城乡结合部，如杭州、成都市郊区等地，仅现有的征地补偿费已达到20万元/亩到30万元/亩，而一些较偏远、经济发达程度不高的地方，其土地的纯市场价也达不到这个标准。不同地域，征地补偿价反差过大，就会加重部分农民的不平衡心态。进而影响整个社会的稳定。

　　或许，比较合适的办法是：在土地征供之间巨大的利益空间中，政府为改革征地补偿标准而起的作用，应该是合理调整这个空间的利益分配格局和分配比例。比较适应的做法应该是，结合现有条件，综合市场因素，在这个利益空间里确定一个适当的比例，重新调整政府、开发商、用地者、农村集体经济组织以及农民的利益分配关系，这个比例要在原有的基础上重点向农村集体经济组织尤其是农民倾斜。

　　此外，正如记者在出租车上遇到的那位“的哥”所关心的，对于已经失去土地而补偿费又很低的农民，国家是否还要给他们追加补偿呢?

　　一个明显可以预见的事实是：补偿标准提高后，新近征去土地的农民获得的补偿费与以往失地农民所获补偿费会有很大差距，这也会导致大量农民的心理失衡，从而引发新的社会矛盾。

　　如果不分已征或待征、不分以前征的还是新标准建立后征的，政府一律从土地收益中拿出一部分来，全面建立一套失地农民生活和就业的保障机制?将农民的失业、养老、医疗保险体系建立起来，新失地的农民则从补偿费里边划支一部分保险费，这种失衡心理或许能得到一定程度的缓解。

　　建立公正合理的征地程序，完善征地公告制度，建立征地价格以及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度等，将为新的征地补偿原则是否合理、标准是否可行提供法治的检验渠道

　　江西省南昌市近郊施尧村的一起耕地征用纠纷，可以引发我们三方面的思考：其一，关于征地范围的思考——这块耕地该不该征?其二，关于征地补偿标准的思考——农民该从中得到多少补偿费?其三，关于征地程序的思考——征前要不要征求村民意见?征地过程中应不应该取得多数村民同意?应不应该办理合法用地手续?

　　施尧村的土地大部分是随着南昌市城市建设的扩展而被企业和政府征用的。到2002年8月这个村仅剩下最后一块约85亩的耕地时，村委会突然召集十几户耕地承包人开会，宣布政府将在这块土地上兴建农民公寓，同时宣布对承包户的补偿标准，被占用的土地按每亩4000元给予补偿。尽管这一决定遭到村民的强烈反对，一个月后，村委会还是租来推土机强行占用了这块地。

　　村民反对的主要意见是：补偿费过低，征用土地前也没有和他们商议，村委会也没有就此作出公示等。那时，他们还不知道，这块地连审批手续都没有办。

　　施尧村的85亩耕地和另一块农用地总计149亩的土地，是为了安置施尧村及其相邻两村农民拆迁户，由当地政府有关部门决定用来兴建农民公寓的。区政府决定给村委会每亩5万元的补偿费。这与村委会决定给农民的补偿，相差了11倍多。

　　至于这块地属不属于征用范围，为什么没有按程序报批、按程序征用，村委会的解释是，这是村与村之间的用地交换，不是政府征地，并没有改变土地的所有权性质。

　　今年初，施尧村村民向法院提出起诉，要求区、乡政府出示土地征用、土地补偿和安置的方案。一个月后诉讼请求被驳回，理由是农民公寓用地没有改变土地所有权性质，不属于政府征地;现有法律、法规并未规定农用地转用也需有关政府对征地和安置补偿方案进行公告。

　　如果按新《宪法》确立的条款原则来衡量，法院的判决或许值得再考虑。因为，征地既可分成征收和征用，那么未改变土地所有权性质的农民公寓就该属于征用，仍应遵循征地制度的相应程序，尽管目前这个程序还有待进一步完善。

　　“其实我们主要是想获得失去土地前的知情权和失去土地后应有的补偿。”村民代表说。

　　完善征地程序，最根本的是要给农民一个知情权和发言权。除了进一步广泛推行和落实“两公告一登记”制度，还要建立征地价格以及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度。重要的是，这个完善的征地程序将为新的征地补偿原则是否合理、补偿标准是否可行，提供法治的检验渠道。

　　就在这次修宪的讨论正在进行期间，北京市政府推出了一条加强征地补偿款使用管理、防止因拖欠农民土地补偿款而侵犯农民合法权益行为发生的新举措。从今年10月1日起，用地单位需要征地的，在政府批准用地后、领取用地批复前，必须到本单位的开户银行，将已签订的《土地补偿安置协议书》所确定的土地补偿款总额，按规定汇入市土地行政主管部门在监管银行开立的专户。款项入账后，由监管银行提供凭据，而后用地单位才能凭此领取市政府的用地批复。

　　北京市政府的这一规定就是对征地程序的一个完善之举。其法律效应是可以预见的：有了这一法定的征地补偿款项监管程序，现实征地行为中大量因相关问题而产生的矛盾和纠纷，就能通过法治的渠道，得到妥善的解决。

　　《宪法》的第四次修正案中，还有一些条款与征地条款的修改有内在的关联。如关于尊重和保障人权的规定、关于保护公民财产权的规定，以及关于建立健全社会保障制度的规定等，这些条款的增加或修正，将9亿中国农民根本权利的保障和保护推上法治轨道。作为社会底层阶级、作为弱势群体，农民第一次可以站在《宪法》的台阶上高喊一声：我的权益有保障了!

　　虽然全面保障农民权益还有很长一段路要走，但伴随着这次修宪对土地制度的完善，新一届政府已把“坚决制止乱占滥用耕地”、“完善土地征用程序和补偿机制”提上了重要的议事日程。令人欣慰的是，征地制度改革将使修正后的宪法精神得到实实在在的落实。?