慈溪市建设项目用地“征地难、进场难”问题调研

　　征地难、进场难是慈溪市近年来面临的重大难题。2007年慈溪市已有多个经合法批准的建设项目采用司法强制或行政强制的方式进场，既激化了群众和政府之间的对立情绪，影响社会稳定大局，又浪费了大量的人力、物力和财力。因此，如何推进合法征地、确保建设项目顺利进场是我市当前亟需解决的问题。

　　一、我市建设项目进场难的原因分析

　　近年来，我市征地补偿安置工作举步维艰，被征地农民拒绝领取征地补偿款，组织群体性越级上访，阻挠建设项目进场的事件时有发生，严重影响了社会经济发展和社会稳定大局。被征地农民之所以会如此抗拒征地补偿安置工作和建设项目依法进场，究其原因我们认为主要存在着以下几个方面：

　　(一)被征地农民土地权益得不到最大化，是造成“征地难、进场难”的直接原因。现行征地补偿标准与农民期望的最大利益差距较大，表现在：一是征地补偿标准与土地出让价格相差悬殊。我市自2003年至今，因种种原因考虑，对土地征收补偿标准难做较大调整，而近年来随着社会经济的快速发展，土地出让价格不断飙升，其与征地补偿标准之间的巨大差额造成了被征地农民的心理状况严重失衡;有的认为政府低价征地，高价拍卖，老板得大利，利益分配不公，掠夺了被征地农民应得利益。二是物价上涨，被征地农民对土地收益期望值大大提高。2006年底农村居民消费价格总指数比2002年上涨了10.5%，尤其2007年，居民日常消费品价格持续上涨，全市CPI指数高达4.8%，给中低收入被征地农民家庭带来的压力尤其明显;城乡房价成倍攀升，在高地价、高房价的社会大环境影响下，老百姓对土地征用补偿的预期收益也越来越大，“惜售”心理强烈。三是集体土地非法买卖现象严重。一些村级组织和个人置国家法律法规于不顾，非法买卖、转让和以租代征农村集体土地，据调查，目前部分镇村集体土地非法买卖的价格高达20万元/亩，远远高于我市征地补偿标准3万元/亩，私下非法买卖土地对政府以统一价格开展征地造成极大影响。四是部分用地单位为了顺利进场，采用其他名义对被征地农民暗底下再进行补偿，补偿额每亩2—3万元的比比皆是。对于这种现象，多数镇(街道)出于无奈，既不支持也不反对。这种私下补偿的做法在一定程度上破坏了政府公信度，让老百姓产生了“越闹越得益”的歪曲心理，同时也带来同地不同价、区域间、项目间征地补偿不平衡状况，直接导致公益性项目征地难，也使得以后征地工作越来越难。

　　(二)被征地农民生活保障机制有欠完善之处，农民后顾之忧解决尚不到位。务农老百姓最基本的生存资源是土地，土地被征用了，就意味着即将丧失一条谋生的路子，必然要以保障其今后基本生存为前提;那些转产从事二三产的农民，虽不再耕作土地，但也早已把土地承包经营权作为“金娃娃”怀抱，说到底，农民还是希望城市化、工业化发展对其自身效益的带动，但要求必须以足够多的经济补偿作为其放弃土地的代价。当前我市主要采用两种优惠政策来保障被征地农民的长远利益，一种是安置补助费分年支付政策，另一种是被征地农民养老保障政策，规定两种政策只能任选其一。这两个政策自2003年实行以来，受到了广大被征地的农民欢迎，但实施至今未作调整，已明显不能适应社会经济发展变化，对解决农民征地后顾之忧作用偏弱。被征地农民养老保障政策存在的问题：一是养老保障月享受额200—300元，与周边县市相比明显偏低，与被征地农民日常基本生活开支有较大差距;二是征地后可享受养老保障年龄限制在男55岁、女50岁以上，未达到法定享受年限的不能享受养老金，失去日常生活保障;三是自负缴费标准偏高，部分被征地农民无力支付。安置补助费分年支付政策存在的问题：一是参加比例不高，全市仅10848户;二是年支付标准偏低，不足以满足被征地农民的生活开支;三是三十年支付期满后，被征地农民失去了生活保障;四是该政策虽由被征地农民自愿选择，但分年支付的办法与上位法的规定相抵触，容易产生误解，引发不必要的信访;五是操作程序复杂，影响征地补偿工作进度。

　　(三)由于土地指标控紧，被征地农民生产生活用房得不到满足，农民借征地之机与政府进行谈判。受国家宏观调控政策影响，近年来我市用地指标日益紧张。工业用地、交通水利等公益性项目占用了大量的用地指标，导致个人建房用地指标稀缺。很多农村居民因“有土地没指标，有指标没空间”等原因无法建房。为了维护自身利益，改善居住环境，部分被征地农民只能利用征地的机会要求解决个人建房问题，和政府讨价还价，甚至有个别人把征地视为沾公家光、发建设财的机会，试图借机大捞一把。另外，我市个私企业发达，家庭作坊发展到一定程度，就要向外拓展。虽然近年来我市兴建了不少标准厂房，但还是远远满足不了小企业的发展需求，部分个体企业老板往往也会利用征地的机会要求解决企业用地，有的甚至非法买卖、私自抬高土地补偿价格，造成扰乱土地市场。

　　(四)一些农村基层组织战斗力凝聚力不强，工作方式方法简单。一些农村干部面对错综复杂的征地工作，缺乏做群众工作的经验，缺乏耐心细致的工作，有个别干部囿于自身利益考虑，工作敷衍塞责，蜻蜓点水，责任心不强，缺乏一抓到底的工作干劲，导致土地征用工作久拖不决。同时，由于各自经济利益、政治利益不一致，农村一些地方还有派别之间、干群之间争权夺利、拉帮结派、相互猜疑的现象存在。而土地征用资金量大、涉及家家户户，自然成为农村派性斗争和干群矛盾的焦点。“征地难、进场难”问题大部分不是一般群众不配合，而是新老班子之间、班子成员之间借机挑拨事端。有的村级干部办事不公正，群众威信不高，甚至个别带头违法用地，给征地工作造成很大的影响。

　　(五)一些地方征地操作不规范，征地程序不到位，群众难以接受。当前征地报批和补偿安置工作流程多，操作要求高，但各镇在实际操作中存在着征地程序不合法，操作不规范等实际情况。许多被征地农户反映有的单位在征用土地前后工作的透明度还不够，没有充分体现“公开、公平、公正”。一些镇在征用农村集体土地前宣传力度不够，征地公告内容不全，流于形式，基本上没有真正向农民征求意见，导致被征地农户对征地工作不清楚，包括目标规划、工作程序、征地用途等等，对现行的征地政策也不明确。如：土地性质有国有性质和集体性质之分，从而适用的补偿政策也不一样，但群众一般只关心自己能获得多少补偿，关注同他人之间的差别如何，往往忽略获得补偿的政策依据是否一样。这些情况必须要通过正当途径向农民解释、说明，如果工作不到位，就容易引发群众不满，使群众产生抵触情绪，被征地农民往往以此为由拒绝征地，并向上级部门进行举报。

　　二、推进合法建设项目顺利进场的对策措施

　　解决“征地难、进场难”问题，首要的是制订完善统一合理的补偿政策和标准，努力做好被征地农民的社会保障和就业工作，以依法规范的方式征地，而且要一碗水端平，任何地方和单位都不得擅开口子、自搞一套。同时，要进一步转变作风，做好深入细致的群众工作，采取综合措施，把合法征地工作的阻力降到最低。

　　1、制定完善征地补偿政策。慈政办发[2003]64号文件公布以来，我市的征地补偿标准一直未做调整，随着社会经济的发展以及各方面形势的变化，原有的征地补偿标准已明显偏低，社会各界尤其是被征地农民的反应相当强烈。近年来我市强制进场用地项目逐渐增多，其问题的焦点主要集中在征地补偿标准上。因此建议一是适度提高全市征地补偿标准;二是规范区片综合价，合理划分区片，统一区片内的价格，缩小各区片之间的价格差距;三是小幅快调征地补偿标准，即每年按照物价上涨指数等因素对征地补偿标准进行调整。建议开展政策调研，制定完善征地政策的工作方案，为征地政策的调整做好前期工作。

　　2、优化被征地农民养老保障政策。我市养老保障月享受额分别是A档200、B档250、C档300元，与周边县市相比明显偏低，同我市的社会经济发展水平明显不相适应。宁波市养老保障月享受额分别是A档320、B档370、C档420元，为了提高被征地农民的生活质量，减轻其生活压力，我们建议适度调高养老保障月享受额，至少要和宁波市的标准一致。

　　3、建立被征地农民基本生活补助制度。我市已建立被征地农民养老保障制度，但是不到享受年龄的这部分被征地农民却缺少基本生活的保障，因此建议建立相应的被征地农民基本生活补助制度。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法(草案)》的规定，被征地农民女性45周岁以下、男性50周岁以下，经就业培训后仍未能就业，生活确有困难的，应当给予一定的生活补助费，发放期限最长不超过24个月;被征地农民女性满45周岁、男性满50周岁，经就业培训后未就业的，应当按月发给生活补助费，至按规定领取养老保障金为止。另外，有条件的地方要探索鼓励老年农民、转岗农民放弃承包土地、以承包地换保障等配套改革办法。

　　4、优先考虑被征地农民(拆迁)生活、生产发展用地。在国土和规划管理方面，政府要多关注改善农村居民的生活和生产发展用地。在用地指标上要向解决被征地农民住房用地进行倾斜，改革农村居民建房方式，改善农村居民环境。另外要充分考虑被征地农民个体企业生产发展用地，提高标准出租厂房的供地比例。

　　5、调整政府、用地单位、村集体的利益分配。省委省政府《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》中已经明确指出，“政府征用土地出让收益主要用于农村，并逐渐形成稳定的资金来源”。我市也以慈党办[2007]72号文件规定要认真落实村级留用地政策。确保土地出让收益主要用于农村，可以考虑将出让金的一部分返还给村集体组织作为创业基金，这样既利于征地工作，又能直接确保农村土地的增值收益合理合法地、更多地留在农村，满足新农村建设资金投入需求，发展壮大村级集体经济。同时，建议按照属地原则，适当返还新开征的土地使用税。

　　6、试行被征地农民参股建设项目办法。在符合法律法规前提下，让被征地农民参股建设项目，特别是在以村集体为投资主体开发建设的项目。让村民参与股份合作，一可以满足了农户对土地增值、项目收效的预期期望，被征地农民容易接受，从而使征地顺利进行，项目得以落地;二可以调整征地利益分配格局，让农民共享改革发展成果，把过去简单的货币补偿转化为稳固增长的股份分红，死钱变活钱，增加农民收入;三可以解决建设项目融资问题，减轻贷款的压力。我市宗汉街道新塘村在外口公寓建设过程中，吸收33户被征地农民参股，30%投资比例由村民负担，06、07两年共分房租利润44万元，实现了征地推进、项目落地、农民增收、农民保障多样化、村级集体经济发展的多赢。实践证明效果很好，被征地农户从抵制征地变为配合村级征地。今后，可否在一些类似的地方、有条件的地方作进一步探索试点，在试点的基础上，出台相关政策，对此类做法加以规范引导，逐步扩大。

　　7、依法行政，规范操作。建议建立严格的统一征地补偿安置工作管理制度，明确我市统一征地管理工作的责任主体，建立市国土资源局为全市统一征地管理主体，各镇(街道)为统一征地实施主体的管理体制。各镇(街道)要设立相应的部门，并确定专人负责征地补偿安置的实施工作，要严格按照上级部门的规定进行操作，通过召开村民听征会，宣传征地相关政策，传达建设发展规划，了解村民对征地的想法，做到程序合法，操作规范，维护被征地农民的知情权，做到征地补偿工作公开、透明。同时要加大违法用地整治力度，依法整肃土地违法买卖行为，依法拆除违章建筑。

　　8、充分发挥农村基层组织力量。政策措施、工作程序到位的情况下，征地的具体工作还要靠基层组织。要提高农村基层组织干部的素质，认真抓好换届后村三套班子的思想政治建设，加强民主集中制的专题教育。要学习借鉴兄弟地区成功经验，积极倡导真情感动、认亲帮征、骨干带头、一户一档、领导包干等办法，开展“和谐征地”，着力在方式方法创新上下功夫。在具体工作中，要切实统一村干部思想认识，镇村联动，化解矛盾，以尊重民意的、积极的工作态度，以更富真情的操作、更为细致的工作，消除了村民对征地工作的抵触情绪，争取广大农民群众的理解支持。