征地补偿标准的公平性研究

　　现行征地补偿标准严重不公，理论界提供的改革思路之一是提高产值倍数，但不改变补偿基准的改革仍然未能脱离计划经济的樊篱，现行补偿标准的缺陷或不公平将会依然存在。未来更可行的改革方案应该是彻底改革，即实行征地区片综合价，但也会引发许多新的不公平。我们应该采取因应措施，避免或解决改革中出现的问题，积极推进征地补偿标准改革。

　　征地，补偿，公平

　　一、问题的提出

　　为降低城市化、工业化成本，实行赶超战略，我国自1950年就建立了服务于计划经济的简明而周密的征地制度。随着时代背景的变化，土地征用制度也在不断地调整和变化。然而，数轮改良式的微调未能摒弃其与生俱来的“城市偏向”和“工业偏向”本质特征，国家依然通过压低征地补偿价格，从农村抽取大量资金、资源来推动城市、工业的发展。1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》中，对失地农民的补偿依然被锁定在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等方面。据专家估计，20多年来通过低价征用农民土地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失。国家这种“厚此薄彼”发展模式的直接后果是：城乡差距持续拉大，日趋繁荣的城市背后，是日益凋敝的广大农村。上世纪九十年代，当农村家庭联产承包责任制的创新效应释放殆尽后，这个问题开始凸显出来，因此在1998年修改《土地管理法》时，根据当时的情况提高了征地补偿的产值倍数。但总体而言，提高后的法定的补偿标准仍然没有完全补偿农民所失去的财产权利。2004年3月，新颁布实施的《宪法》强调：国家征收或者征用土地，应给予补偿。尽管补偿标准很低，但我国在征地时一直都给予了农民集体和农民以补偿。在我国根本大法中强调征地要给予补偿的隐含意义应该是：现在的征地补偿带有某种歧视性和非公平性，应该还农民以国民待遇，征地时要给农民集体、农民以公平、合理的补偿。

　　二、现行补偿标准的非公平性

　　公平是一个极富主观价值判断色彩的词语，不同的人对同样的事情的判断可能极不一样。从经济学的角度，公平有三种解释：“起点公平”、“过程公平”和“结果公平”。所谓“起点公平”是指每个人都具有平等竞争的机会和权利;“过程公平”是指在竞争的过程中，竞争规则对每个人都一视同仁，没有任何人能够凌驾于规则之上，因此也称为“规则公平”;“结果公平”是指在起点公平和过程公平的前提下，竞争结果能被绝大多数人所接受，没有造成严重的两极分化。无论是“起点公平”还是“过程公平”，都是相对于“结果公平”而言的。除此之外，还可以从管理学、伦理学、社会学的角度找到公平的第四种解释：公平来自认同。目前不论是来自理论界的诟病、实践中农民对征地的抵抗以及高发的征地上访都充分说明：现行征地补偿标准的认同度极低。对照公平的第四种解释，我们可以断言：现行征地补偿标准极不公平。

　　1.国家法定标准过低对农民集体和农民不公平。补偿标准的制定可以追溯到1953年的《国家建设征用土地办法》。当时，我国是典型的计划经济国家，土地首先由国家采取无偿分配的方式提供给农民耕种，实现“耕者有其田”。国家建设需要使用时再以极低的补偿进行收回、收购或征用。这种计划经济体制下形成的征地补偿思路，在当时是非常合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受。髓着宏观经济体制改革的推进，我国成功转轨为市场经济国家，这可以从我国最近正在努力得到其他国家对我国市场经济国家地位的承认得到佐证。在市场经济条件下，包括城市土地的其它生产要素的流转均按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地的流转还沿袭计划经济条件下的操作方法和思路，对农民集体和农民极不公平。很多失地农民生活水平急剧下降，沦为农村新的贫困群体。据有关专家测算，被征地农民人均获得的补偿，按照当地目前物价水平，仅能维持基本生活两年半左右。

　　法定补偿标准过低属于制度不公平或规则不公平。规则不公平的必然后果是结果不公平，这应该是城乡差距持续拉大的重要原因之一。结果不公平又将成为农村新一轮发展进程的起点不公平，进而形成恶性循环。党中央要求以科学的发展观实现城乡统筹发展，就是要将使这种因规则不公平导致的城乡差别消弭，还农民生存与农村发展以“起点公平”的机会。

　　2.集体与个人之间严重的征地补偿分配不公。在我国现行土地制度下，土地征用的对象是单一的集体土地。在现实生活中，集体土地的所有权和使用权基本上是处于分离状态。集体土地上至少存在两种权利：所有权和土地承包经营权。前者的主体是农民集体，后者的主体是以土地为基本生产条件的农民。关于两种权利主体在征地补偿中的分配关系，《土地管理法实施条例》第26条已作了明确规定。表面看，农地所有者、使用者都得到了相应的补偿，但实际上，农民土地被征用后所得极其可怜。据典型调查，在土地征用的利益分配中，县政府获得了52%的土地征用收益，县以上政府获得了15%的征用收益，而农民利益集团只获得了32%的土地征用收益。在农民利益集团中，农民个人只获得土地转让收益的5～10%，其他被村集体拿走。这其中既有理论上的原因，也有操作层面问题的存在：理论上;物权化的农民个人的承包经营权完全没有被补偿，而代之以对失地农民的用工安置补助，因此只补偿了土地的就业效用，而忽视了其直接收益、继承等效用;实践中，农民对于征地费用的分配处于弱势地位，集体经济组织对征地补偿费的分配拥有支配权，往往以管理费、分成、提留等各种借口和名目截留农民应得征地补偿费。

　　3.项目之间补偿不一致的不公平。尽管征地补偿存在法定标准，但因规定过于原则和宽泛，给地方政府留下了极大的自由裁量空间。实践中，因用地项目的不同，补偿价格差别很大。有些国家重点项目采取地方政府包干的形式，而地方政府为了节约成本，往往将补偿费用压低到法定标准以下。而对于工业用地、房地产项目而言，由于农民集体和个人可以同业主进行价格谈判，因此价格可以被抬高到接近市场转让价格的较高水平。借用价格歧视理论，垄断者对于其销售的同一种产品对不同购买者索取不同的价格。按差别程度的大小分别称为一级、二级和三级价格差别：一级价格差别是指对每一单位商品采取不同价格;二级价格差别是指对不同需求数量采取不同价格;三级价格差别是指对不同消费者或消费行为制定不同的价格。由于在不同项目征地时，农民集体对价格的发言权大不相同：对于房地产开发、工业项目，农民集体有一定的讨价还价权力，而对于国家项目征地，农民集体只能被动地成为价格接受者，因此从最后各类用地的补偿价格看，农民集体似乎对不同形式的项目采取了不同的定价。如果农民是个统一的整体，对不同的项目采取不同的定价将是农民维护自己权益的比较成功的定价策略，但是农民是分散主体，因此现实中常常出现隶属于同一行政单位、土地生产条件相似的相邻两宗土地巨大的征地补偿差别，即“同地不同价”的现象。中国人一向信奉“不患寡，只患不均”，巨大的价格差异对土地被低价征用的农民产生极大的心理冲击。相对于土地被政府低价征用，将土地“卖”给小的项目业主成为农民集体和农民的理性选择。“同地不同价”既对土地被国家征用的农民集体和农民不公平，也增加了政府征地的难度。