房改淮安模式调查:共有产权房“夹缝寻路”

　　二次房改地方争相竞逐实践版。

　　2010年,江苏省淮安市预计在城区推出共有产权房2000余套。2-3年内,这一数目会增长到7000套左右,约50万平方米。

　　这个位于苏北的城市,正以“共有产权房”模式逐步代替目前普遍实施的“划拨土地的经济适用房”模式”备受关注。

　　“共有产权”概念也出现在了正在起草中的《基本住房保障法》草草案版中。其基本方法是,业主和政府共同持有住保障房产权。前者若干年后可以以初始价格收购政府手中的产权;若业主出售,则相关溢价政府也有份。

　　共有产权模式被认为有助于解决施行十余年的经济适用房制度中“产权界定困难”等诸多困境。后者所衍生出的“不当牟利”现象已经让经济适用房制度备受拷问。

　　江苏作为最早的“共有产权”试点,已经低调潜行多年。其中又以“淮安模式”脱颖而出。

　　本报记者对江苏淮安等保障房模式的实地调查发现,地方政府推动“二次房改”的尝试,随着试点体量的扩大,一系列的制度性限制亟待冲破。

　　共有产权革新:假穷人少了

　　800多套共有产权房,分布在淮安市区的几个保障房社区。

　　从2007年9月至今,这些数量有限的保障房,为了闯出改革的诸多禁地,仍以“经济适用房”名义开发,但已经对后者进行了“颠覆”。

　　这些套内面积60-70平方米房屋的主人们,与过去的经适房业主一样,只拥有“有限产权”。他们清晰的知道,自己拥有的产权比例是50%或70%。

　　这些业主的购房价格,低于相近地段商品房的5%-10%,在5年之内,他们可以以购买时的原价,回购政府掌控的产权。8年之内回购的,仅收取后三年的银行同期利息。如果仍无法偿还,则继续按廉租房居住。

　　这也是未来“退出机制”的依据。如果业主希望出置产权,整房收益中属于政府的部分,将明确由政府保障房基金接收。

　　“如果假穷人进来,最多能牟取五年的银行利息,这个利润并不足以驱动不当牟利”淮安市房管局局长邵明说。

　　最让淮安市房产管理部门引以为豪的是,在这几个小区中,几乎难寻豪车富人的身影。就在与之不远,这座城市6年前修建的传统经济适用房小区中,车位是最稀缺的产品,豪富景象背后,当年的开发商也承认,“小区里假穷人不少”。

　　这也正是过去的经济适用房制度为人诟病之处。“我们的共有产权房,通过出口反制入口’,基本解决了假穷人买房的问题。”邵明对本报记者表示。近来邵已经无数次对外重复淮安模式的理论。

　　淮安市房管局提供给本报的材料称,“这一模式运行以来,没有发生一起身份投诉及倒卖牟利现象。”

　　淮安并未就共有产权房设立有别于经济适用房的准入制度。设定准入收入线,申请人填报材料,摇号选人,仍然是固有程序。

　　据本报记者了解,已有的800多套共有产权房的业主,有500余户属于贫困地区拆迁安置,政府无需对他们过多筛选。另有300余户自主申请者,采用了过去的模式。

　　但供求市场上“房等人”却并不完全真实,准入制度尚未受到真实考验。

　　淮安最早的准入收入线,划在个人收入400元/月,当时几乎没有人购买,如今,这一上限已经提高到1200元/月,超过2009年该市城镇居民人均可支配收入1172元。

　　而现有共有产权房的购房者,并不能申请银行贷款,必须一次性拿出50%产权的现金。

　　制度难题:改革的权力敞口

　　一种模式的演化过程总是与制度创新如影相随。有的是权宜之计,有的是避开体制摩擦。

　　本报记者调查时发现,淮安房管局在发布共有产权房一系列政策时,有其特别的方式,“往往建议市委发一份原则性的文件。其他具体政策,由住房保障领导小组名义发文,邵是这个小组办公室主任”。相关人士说,这少了许多部门间的协调推诿。

　　作为这场改革的始作俑者,邵明所在的房管局,自身也不得不走上一条财权集中的路径。现在,房管局下属的淮安市保障性住房建设管理中心（下称“保障管理中心”）,一个科级机构,掌管着全市共有产权住房基金约1.5亿。

　　这正显现出这类改革在现行制度环境下的狭小的路径。

　　房管局下属的两家国有房地产企业,成为这笔试验资金的源头。两家注册资本不过2000万的企业彼时已确定要划归国资委管辖,“但最终部门间协调,剥离了1.5亿的优良资产,其中有3000万现金,划入保障管理中心帐下。”一家公司负责人告诉本报记者。

　　依照行政指令,两家企业在过去三年暂停了商品房开发,主要从事共有产权等保障性住房建设,他们的营业收入接受审计,除3%管理费和3%净利润外,其余部分需转移到保障管理中心。

　　“过去我们的商品房项目,利润水平在12-15%。”上述负责人说。

　　现在,其中一家企业面临彻底挂牌改制,因资产评估问题,已经搁浅两次;另一家企业在寻找商品房项目,以求完成资产增值目标,“今年的商品房项目,争取落实一个”。本报记者获取的相关文件显示。

　　规模化推广瓶颈

　　2010年,淮安预计在城区推出共有产权房2000余套。2-3年内,这一数目会增长到7000套左右,约50万平方米,初步匡算的政府投入约4.1亿元。此外,淮安下属县市也将启动改革。

　　由于在淮安模式中,政府不得不以货币出资,和房屋业主共同购买住房产权。“依照一般做法,是政府以财政和土地划拨方式,直接补贴经适房项目。”现任保障管理中心主任蒋峰说。

　　住房保障基金必须扩大。蒋峰透露,此前800余套共有产权房,基金已支出约3000万资产。“基金中的其余资产,我们可以作为抵押等信贷融资手段,扩大基金的支出能力。”

　　蒋峰希望中央、省级和市级财政,能给予一定财政直接投入。“但我们还无法给出一个具体数目。”蒋峰说。

　　据有关负责人就相关管理办法草案的解读,现阶段的基金保值方案中,收入保障主要有三部分,一是当地政府每年土地出让总收入的10%;二是因房价上涨,政府产权部分的升值;三是共有产权房业主回购政府产权的费用。

　　“第三部分是现阶段基金回笼、保值增值最重要的,也是现在难于预测风险的部分。”蒋峰说。

　　由于淮安模式的最终目标,是希望政府不再组织新建共有产权房,而由申购者通过政府设立的房价条件,在市场商品房中寻找,政府直接以货币方式购买产权,这需要保障基金拥有较强的抗风险能力。

　　“淮安模式”的扩大,几乎系于这个基金的运营。这种架构已经在慢慢浮现。

　　为了增加更多购房人,加快基金资金回笼。2010年第一批投放的500多套共有产权房中,申购者可以在自购产权部分申请银行贷款。

　　据本报记者了解的协作框架草案,申购者、担保公司、银行、保障管理中心将形成一个四方的连带模式。但是,淮安当地的商业银行支行并不能作此决策。最大的变数在于,担保金的杠杆率,是否能达到担保公司希望的1:30。

　　此外,银行有可能要求申购者和政府产权同时抵押,以便于违约后处置。这时,担保公司的资金流动将由保障基金一方支撑。

　　房价:“二次房改”的着眼点

　　外界对“淮安模式”的期许,更多还放在“调控房价”的层面,希望大规模的供应能平抑房价的上涨。“如果供应量达到20%,且地段较为分散,确实可能有这种效果。”邵明说。

　　2009年,淮安中心城区商品房销售总面积同比增长159%。每平方米成交均价已超过5000元。平均地价比上年同期增长119%。

　　“如果房价下跌,淮安模式政府的收益将受到很大冲击。”公共政策学者毛寿龙表示。

　　尽管“淮安模式”吸引了众多关注,邵明却在为“二次房改”忧虑,“各地都在做自己的模式,却没有一个确定的方向。”

　　“这个模式在高房价地区,需要重新测算政府的补贴能力。”毛寿龙告诉本报记者。毛观察到,“各地政府也更乐于自我创造。”

　　此前,一些高房价城市开始实行经济适用房的新的准入退出机制,“很多城市在原有经济适用房划拨土地的基础上,进行一些新的退出机制,希望让购房人补交出让金,但有的方式过于机械,实际是让购房人丧失房价上涨后的机会成本。”一位不愿具名的住建系统人士称。

　　这位人士解释,机械性的退出机制,往往是在土地产权模糊的时候,划定政府与业主在未来房屋涨价后置出的收益分成。“但由于城市中地块、区域等差异,当初政府的让利比率并不一致。一个统一的分成比例并不现实。”