论审理农村土地承包合同纠纷案件的基本理念和思路

一、问题的提出

近年来，农村土地承包合同纠纷激增，农地承包合同纠纷已成为三大涉农案件(其余两类为农村税费纠纷和农村征地纠纷)之首。兹有一案例：

1999 年10月，崇明县绿华镇绿湖村村民施忠明与该村村民委员会(以下简称“村委会”)签订《土地承包合同》和《土地承包补充协议》各一份，双方约定村委会将集体农田发包给施忠明经营，并区分确权田和经营田，对确权田部分采用家庭承包的方式，对经营田部分则作为专业承包，收取高于家庭承包的较高租金。双方另约定，农业税、劳动积累、水资源费、农机修理分摊费按每亩68元另外结算。2003年初，崇明县人民政府发布了《致全县广大农民群众的一封信》(以下简称 “公开信”)，内容为调整农业税收，即每亩土地收取的农业税标准(不含附加费)统一为41.76元。施忠明获悉后，以原合同约定承包费违反国家规定及“公开信”内容为由拒绝支付2002年度的承包费。2003年5月，村委会从市政府下拨给村民的绿化补贴中扣收了施忠明所欠的承包费。施忠明对村委会收取的承包费用提出异议，诉至法院请求判令村委会减少承包费并返还2002年度已多收的土地承包费3,042.41元。

一审法院认为：调整农业税与土地承包费是不同概念。双方签订的系争合同及补充协议所约定的承、发包双方权利与义务内容均未违反法律法规与有关的政策规定，应为有效。国家实行农村费改税政策后，村委会亦对承包费中的含税部分按农业税的统一收费标准及时作了相应调整，此举未加重施忠明的负担。原审法院遂判决驳回施忠明的诉讼请求。

施忠明不服原审判决，提出上诉称：一、系争土地承包合同及补充协议未按约经见证机关见证，故未生效。二、村委会将本应作为家庭承包的土地作为专业承包收取高额承包费的做法属于应当废止的“两田制”，且违反了《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称“《土地承包法》”)等法律法规的规定。三、对于现行的承包收费，大部分村民是反对的，都未主动缴纳承包费，但村委会利用便利条件，扣划了市政府下发的绿化补贴抵作承包费。四、请求撤销原审判决并依法改判支持施忠明的原审诉请。

该案是一起因村民对村委会收取的承包费数额有异议而引发的农村土地承包合同纠纷。此类纠纷的解决，关系农村土地承包合同关系的稳定，影响农业生产的发展和农村稳定。而只有把握农村土地承包合同纠纷发生的社会背景，在此基础上，才可能找到此类纠纷切乎实际的最佳解决途径。

二、农村土地承包合同纠纷发生的社会背景

我国在1978年后普遍实行了农村家庭承包责任制，各地农村基本将土地承包期确定为15年，这就是通常所说的“第一轮土地承包”。中央对于农地承包政策是实行“均田制”(即按户均分，实行“增人不增地、减人不减地”的政策；原先允许村集体保留一部分土地作为机动地，后被《土地承包法》取消)，而部分地方出于种种原因，并未完全按照“均田制”实行，其中最突出的是“两田制”(即指将土地分为“口粮田”和“责任田”，口粮田用于农民口粮之用，按人均分；责任田比较集中，采取公开发包或招标租赁的形式)。1993年“第一轮土地承包”陆续到期后，各地相继开展了“第二轮土地承包”，截至2001年底基本完成。“第二轮土地承包”期间，基于存在农民退回承包地、外出打工出钱请他人种地、甚至弃耕或抛荒种种情形，部分地方收回、调整了部分承包地，并重新承包给村里的种粮大户或外来人口，致使部分地区的“第二轮土地承包”留下了诸多后遗症。2001年开始，中共中央、国务院在部分省市进行农村税费改革试点，包括改革村提留办法、取消屠宰税、乡镇统筹款等收费，以确保农民负担得到明显减轻。2003年3月1日，《土地承包法》正式施行，旨在保护农民享有长期、稳定的承包权。2003年起，农村税费改革全面推进，温总理在《政府工作报告》宣布自2004年起逐步降低农业税税率、五年内全部取消。2004年2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》作为中央一号文件正式公布，其核心目标就是全面落实科学发展观、坚持城乡统筹发展、彻底解决农民增收难问题。

随着中央对“三农问题”的重视、以“多予、少取、放活”为方针的各种支农政策落到实处以及粮价上涨等因素影响，近两年来，农民种粮热情高涨，特别是在“第二轮土地承包”时因外出打工将承包地退回或将承包地转给他人耕种的农民，纷纷回乡要地种粮，以至部分沿海发达地区出现了“民工荒”。由于“第二轮土地承包”过程中遗留的隐患逐步显现，以及在免征农赋、土地升值等因素作用下，2004年初以来，因农民争抢土地而产生的农地纠纷激增，种粮大户和地少农民之间的矛盾相当尖锐，并引发了大量的群体上访和诉讼。当然，引发农地承包合同纠纷的原因还包括：部分乡镇政府越权干预、工作粗放、巧立名目多头收费；个别村干部缺乏法律意识、暗箱操作、以言代法；一些承包农民出于私利、擅自违约等。但据统计，“第二轮土地承包”工作不到位、农民分地不均已成为当前农地纠纷高发的主要原因。

三、对施忠明与绿湖村村委会土地承包合同纠纷一案的法律分析

本文开头所提及的案例即属于因 “第二轮土地承包”而引发的农地纠纷，该案同时还涉及农村税费问题。此外，该案还有一些特殊情况：绿湖村所属的绿华镇所在地原系滩涂，后进行滩涂围垦，村民均从其他乡镇移民而来，人均可承包土地高于崇明县平均水平。基于开垦荒地、鼓励移民等原因，当时政府采取了不少鼓励农民承包种地的政策，故造成农民分地多寡不均。在“第二轮土地承包”过程中，村委会为维持已有承包格局及平衡村民与其他乡镇农民之间的利益，将当地村民的确权田面积定为略高于县人均水平的 1.4亩，对确权田部分采用家庭承包方式，对于村民承包面积超过确权田的，多余部分由原承包土地的农民以较高承包费进行专业承包。农村税费改革开始后，上海完全减免了农业税，农民家庭承包耕地接近“零负担”。农民的想法普遍随之改变：承包地少的农民想多要地，而承包地多的农民则想将原专业承包的地作为家庭承包地进行确权从而减少承包费。

本案争议的实质即为：1999年绿华镇绿湖村在“第二轮土地承包”时，村委会未完全采用“均田制”且按照承包土地多少采取不同收费的做法，是否合法有效。

《土地承包法》第三条第二款规定“农村土地承包采取农村家庭经济组织内部的家庭承包方式。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”最高人民法院于2003年底出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定》(征求意见稿)第十一条规定“发包方以权属不明或者存在争议的土地订立的承包合同，应当认定无效，但在起诉前该土地已经县级以上人民政府确权给发包方的除外”、第十二条规定“将下列土地以其他方式承包而订立的承包合同，应当认定无效：(1)农民集体所有的适宜采取家庭承包方式承包的耕地、林地、草原；(2)发包方未取得使用权的属于国家所有的土地；(3)农民的自留山、责任山”。根据《土地承包法》的规定并参照前述最高法院司法解释(征求意见稿)的精神对本案进行分析：基于系争土地权属不明且未经县级以上人民政府确权等情况，同时根据系争土地的性质，系争补充协议显然有违《土地承包法》的根本规定。该协议签订于1999 年，其时《土地承包法》尚未出台，农村土地承包制度不甚规范，村委会的做法并未违反当时政策法规的禁止性规定，故应属有效。2003年3月1日起生效的《土地承包法》对村委会收取2002年承包费的行为不具有溯及力。现查明村委会已根据国家农村税费改革方案，调整了承包费中所含的农业税及附加部分，且其所收取的承包费亦实际用于村民福利和公共事业等，故原审判决驳回施忠明诉请，并无不当，应予维持。如果本案中判令村委会返还承包费，一方面是以现行法律去衡量以往行为，不符合法律关于溯及力的规定；另一方面可能引发数百起同类诉讼，将造成村委会不堪重负，更何况村委会本身是村民的自治组织、收取的承包费又已实际用于村民福利及公益建设，判令返还承包费既不合法也不合理。鉴于双方承包关系仍然存在，且施忠明实际上代表了其他百余户村民，如果在本案中简单驳回施忠明的诉请，不利于解决实际问题、缓解矛盾，甚至可能引发上访、群访。二审法院在审理过程中与当地县、乡两级政府进行了沟通，县政府同意尽快对绿湖村围垦土地的权属进行确权，村委会也表示将会同上级政府根据《土地承包法》等法律法规及中央农村政策，在征求广大村民意见的基础上，结合绿湖村的实际情况制定新的土地承包方案。但对于2004年承包费如何收取的问题，各方仍存争议。二审法院认为：1、如同意村委会继续以原承包协议收取承包费，势必造成村委会怠于制定新方案，施忠明等村民将承担不利后果。2、在新方案确定前免收或缓收承包费，不仅可以督促村委会尽快拿出新的承包方案，而且符合中央“减轻农民负担、增加农民收入”的政策精神。二审法院最终作出了前述判决，并发出了司法建议书。

四、由施忠明一案引申开去──审理当前农村土地承包合同纠纷案件的基本理念和思路。

根据当前农村土地承包合同纠纷产生的主要根源，结合个案审判经验，笔者认为，审理相关案件应确立如下基本思路：

(一)注重平衡和协调各方利益，以维护农民的合法权益为最终目标。

农村改革以来，发展农业、增加农民收入、保护农民利益一直是农村工作的重要内容。以往“三农问题”的解决大多是在多重政策目标之间寻求平衡，其他利益往往优先于农民利益。随着我国城乡二元结构造成的城乡差距不断扩大，“三农问题”已成为我国走向全面小康、营造和谐社会的最大瓶颈。2002年以来，中央对农村和农民问题的政策立足点发生趋势性变化，农民的利益被置于空前重要的位置，其他利益都渐居其次。针对一些地方出现的擅自收回农户承包地、强迫农户流转承包地等侵害农民承包土地利益的情况，国务院办公厅发出紧急通知，要求“妥善解决当前土地纠纷，切实维护农民土地权益”。就此，笔者认为：审理相关纠纷时，应以维护农民的合法权益为最终目标：既要处理好国家、集体与农民个人之间的利益平衡，也要处理好农民之间的利益平衡；既要尊重和保障农民拥有承包地和从事农业生产的权利，也要尊重和保障外出务工农民的土地承包权益。

(二)应严格把握以法律为准绳，法律没有规定的，应以中央政策为依据。

我国

幅员辽阔，各地情况各有不同，而法律法规和中央政策的原则性强，这就需要各地在不违反法律规定和政策精神的前提下，因地制宜，制定符合本地情况的实施办法，但不能因此成为以地方政策对抗中央政策的借口。就此，笔者认为：审理相关纠纷时应以法律为准绳，法律没有规定的，应以中央政策为依据，各地按照自身情况制定的“土政策”决不能违反法律规定和中央政策，对于违反的应当坚决予以纠正；如果违反法律法规的根本性规定、禁止性规定以及中央政策基本精神的，应当认定无效。

(三)兼顾公平与效率。

我国属于“地少人多、耕地贫乏”的国家，人均耕地仅1亩多，我国实行的家庭承包责任制虽然提高了农民种地的积极性，促进了农村生产力的发展，但由此形成的分散种植已严重影响了农业机械化和规模化，正逐渐制约着农村生产力的进一步发展，故农地的适当流转和集中耕种能降低耕种成本和农业的规模化经营，使更多的农村生产力得以从农地中解脱出来，从事其他经营，对于增加农民的收入、加快农村城镇化步伐，是十分有利的。从提高生产力角度而言，农地的流转和集中更符合效率原则。当然，承包经营权的流转和规模经营的发展，必须是建立在农户自愿、平等、有偿的基础上依法进行，防止一味求大而牺牲农民利益。就此，笔者认为：审理相关纠纷时，要遵循公平原则，但同时也要考虑如何更好地提高农村生产效率。

(四)尊重历史、面对现实，权利义务相一致。

制定政策、处理纠纷，不能简单机械，应当尊重历史和客观现实，为农村改革创造辉煌的家庭承包责任制就是历史与现实相结合的产物。在“第二轮承包”时，不少农民为避免税负，外出打工或举家搬迁，导致耕地撂荒，而选择留在村里继续耕种的农户特别是当初响应国家政策号召承包他人抛荒地的农户，他们不仅为粮食生产和保护耕地做出了贡献，而且还承担着额外义务和风险，如果毫不考虑它们的利益，既不公平，也不符合“风险收益相当”、“权利义务相一致”的原则，同时还会引发新的不稳定，让群众对党的政策失去信心。再者，从现实出发，考虑现存格局，也更有利于生产和稳定。就此，笔者认为：在处理因历史原因造成的农地纠纷时，对于无过错或是响应国家政策号召的农民，如涉及调整其承包利益的，应当适当予以补偿。

(五)“大稳定、小调整”。

土地是农民的生存之本，土地的调整实质就是利益的调整。在“第二轮土地承包”过程中虽然存在一些问题，但其基本工作还是应当肯定的。对于“第二轮土地承包”，适当的调整是必要的，但决不能搞推倒重来。由于免征农业税已成定局，一旦重新均田分地，必然会引发新的矛盾。贯彻“大稳定与小调整相结合”的原则，以法律确定权属，用调整平衡利益。“有恒产者有恒心”，这是广大农民的期望，也是公认的稳定土地承包关系的必由之路。当然，对于严重违反法律政策或侵害农民利益的，应当彻底纠正，不能以“既成事实”作为抗辩的理由。

(六)坚持做好调解工作，及时化解农地矛盾。

农村相对城市而言，社会结构较为稳定，同村农民之间大多沾亲带故或为几代邻居，因此做好调解工作，更有利于化解矛盾、平息纠纷。 此外，笔者认为：在审理相关案件时还应与政府部门进行多方位的沟通与协调，合力解决土地承包纠纷。

总之，为从真正解决纠纷的目的出发，审理农村土地承包合同纠纷的基本理念应是：明确农地财产权性质、降低农民负担、提高农地使用效率，从法律意义上进一步解放农村生产力。