农村房屋产权登记法律制度构设/张芳胜

农村房屋产权登记法律制度构设

张芳胜

内容摘要：在我国，城市房屋和农村房屋实行不同的产权登记制度。城市房屋实行产权登记，而农村房屋没有统一的产权登记制度。目前，进行农村房屋产权登记是实行市场经济的需要，是确定房屋所有权的需要，是实现房屋财产权能的需要，是维护社会稳定的需要，有必要建立农村房屋产权登记法律制度。农村房屋产权登记法律制度的内容应包括农村房屋产权登记的原则、农村房屋产权登记的条件、农村房屋产权登记的内容、农村房屋产权登记的种类、农村房屋产权登记的程序、农村房屋产权登记的期限制度及农村房屋产权证书的规制等内容。
关键词：农村房屋 产权登记 法律制度

引言
在我国，城市房屋和农村房屋实行不同的产权登记制度。城市房屋可以依法进行登记，取得房屋产权证书，而农村房屋由于没有统一的法律法规的规定，大都无法取得房屋产权证书。这一法律缺陷，使农村房屋与城市房屋在财产权利表现形式上存在差异，影响了农村房屋财产权能的实现，不利于农村市场经济的发展，也不利于农村社会的稳定。因此，有必要加紧农村房屋产权登记法律制度的建设。在这里，参照城市房屋产权登记的相关法律制度，就农村房屋的法律界定及其特征、建立农村房屋产权登记法律制度的必要性以及建立农村房屋产权登记法律制度的内容作些尝试性探讨，以期建立和完善农村房屋产权登记法律制度。
一、农村房屋的法律界定及其特征?
农村房屋一般是指农村集体经济组织成员在农村集体土地上所建造的建筑物，是一种重要而普遍的财产形式。农村房屋具有以下几个特征：一是房屋所有人一般是该农村集体经济组织成员。二是房屋的依赖性。所有的房屋作为不动产，具有一个共性。即都依赖于土地而存在，失去土地，则成为空中楼阁，不复存在。房屋与土地是紧紧联系在一起的。三是房屋宅基地取得的无偿性、限制性。农民建造住宅所需宅基地采用限额审批制度，要求一户一宅，宅基地不得转让。同时，宅基地的取得一般为无偿取得。四是房屋流通的限制性。农村房屋一般只能出让给同一农村集体经济组织内的农民，而且应是无房户，否则便是擅自处分农村宅基地的使用权。
二、建立农村房屋产权登记法律制度的必要性
在我国，城市房屋和农村房屋实行不同的产权登记制度。不管是在城市还是在农村，房屋产权证作为一种凭证，对房屋所有人来说都是一道法律上的“护身符”。而诸如农村房屋财产的利用、处理土地房屋权属纠纷、办理房屋的翻改建、法院的司法判决等，也都要以土地房产证书及其登记资料为法律凭据。因此，农村房屋产权登记发证作为私有财产管理的一种制度，对其进行确权发证已是迫在眉睫。
建立农村房屋产权登记法律制度是实行市场经济的需要 。随着农村劳动力向城镇转移步伐加快， 举家进城居住、务工或经商的农民日益增多，农村集体土地上农民卖私宅的情况越来越普遍。但是农民在转让私宅时经常遇到这样的问题，由于我国农村房屋没有产权证，买卖时无法办理过户手续，造成这些农村私宅交易存在风险，由此便导致大量农村私宅闲置甚至毁坏，致使农民的房屋财产缺乏有力保护。这种状况已不利于农村人口的流动和农村经济的市场化发育。为此，有关部门应尽快完善有关法律法规，通过为农民住宅办理产权证的方式，使农村集体土地上所建私宅能够合法、有序地买卖，以促进农村人口有序流动，推动农村经济健康发展。
建立农村房屋产权登记法律制度是确定房屋所有权的需要。 目前，在全国范围内，农村房屋还没有像城市房屋那样实行所有权登记制度，因而，农村房屋的所有权人没有城市房屋所有权人持有的房屋产权证。农村房屋的所有权人能够用来证明自己对房屋享有所有权的证书一般是当地区、县(自治县)、或市人民政府土地管理部门颁发的宅基地使用证书。这个证书只能证明被该证书记录的人享有宅基地的使用权，而不能明确宅基地之上的房屋所有权。农民要想确定房屋所有权，必须取得相应的房屋产权证书。
建立农村房屋产权登记法律制度是实现房屋财产权能的需要。 农村房屋象其他财产一样，财产权能包括财产的所有、占有、使用、收益和处分。因农村房屋一般没有产权证，交易主体资格的局限性，限制了农村房屋财产权能的最大实现。农村房屋经确权发证后，依法进入市场进行交易、租赁、抵押，由不动资产变为资本流向社会，将直接为农村经济快速发展起到加速作用。
建立农村房屋产权登记法律制度是维护社会稳定的需要。 以往的经验表明，由农村房产引发的家庭纠纷、邻里亲戚纠纷以及征地拆迁纠纷经常发生，而诸如处理土地房屋权属纠纷、办理房屋的翻改建、法院的司法判决等，也都要以土地房产证书及其登记资料为法律凭据。由于农村房屋没有房屋产权证这一法律上的凭证，类似的纠纷很难调解，还极易引发一些社会治安问题。对农村房屋进行确权发证，可以避免其中一些纠纷的发生，为处理纠纷提供法律上的依据，有利于维护社会稳定。
三、农村房屋产权登记法律制度的内容
目前，城市房屋产权登记有建设部的部门规章予以具体规范，如 1997年10月27日建设部 第57号令发布的《城市房地产权属登记管理办法》，并于2001年8月15日修正。 农村房屋产权登记没有具体 的法律 、行政法规规定。在《城市房地产权属登记管理办法》中规定，该办法适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记。在城市规划区国有土地范围外的房屋权属登记，参照该办法执行。某些地方性规章如广东省 广州市人民政府2001年7月1日发布的《广州市农村房地产权登记规定》、福建省厦门市人民政府1998年8月11日颁布的《厦门市农村土地房屋权属登记发证若干规定》等，对农村房屋产权登记设立了地方性法律规范 。在我国，农村范围广，人口多，农村房屋产权全国没有设立统一登记，使农村房屋与城市房屋的法律保护存在差异，不利于农村市场经济的发展。因此，设立农村房屋产权登记法律制度已成必要。
农村房屋产权登记法律制度参照城市房屋产权登记法律制度，应包括农村房屋产权登记原则、农村房屋产权登记条件、农村房屋产权登记内容、农村房屋产权登记种类、农村房屋产权登记程序、期限制度和农村房屋产权证书的规制等内容。
（一）农村房屋产权登记原则
房屋产权实行登记原则。 公民、法人和其他社会组织取得房屋所有权或者房屋他项权后，必须向房屋所在地的房屋登记机关进行登记，取得房屋产权证书。无论房屋权属取得方式是原始取得还是继受取得，都以房屋产权登记为要式法律行为，确认房屋权属归属。

房屋产权与土地使用权同时登记原则。 房屋作为一种不动产，它依附于土地而存在。房屋可以作为私有财产归个人所有。我国土地 实行国家所有和集体所有，个人不能取得土地所有权。因此在进行农村房屋产权登记时，必须将房屋产权与土地使用权同时登记，使房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致。
协调配合原则。 农村房屋登记牵涉到许多政府职能部门，如土地管理部门、城建规划部门、房屋管理部门等。在农村房屋登记过程中，各个部门须密切配合，信息共享。
公示原则。农村房屋登记机关在农村房屋登记工作中应坚持公示原则，将房屋登记依据、房屋登记条件、房屋登记程序、房屋登记 内容进行公示，方便社会公众知晓。将已登记的房屋产权情况进行整理归档，方便社会公众查阅。
救济原则。 就是房屋登记机关及其工作人员或者他人的不当行为造成登记不当或给使权利人受到损害，权利人有权要求撤销登记或者赔偿损失，并追究相关人员的行政责任或者刑事责任。
1、撤销登记。因当事人在申请登记时隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件，采取非法手段获准登记的；或者房地产行政主管部门因工作疏忽导致核准登记不当的。由房屋登记机关决定撤销全部或者部份登记事项，并公告其房屋权属证书作废。
2、 赔偿损失。 因登记机关及其工作人员无正当理由不受理登记申请、不按期办理登记申请或者工作疏忽，核准登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关应对当事人的直接经济损失负赔偿责任。
3、 追究行政责任或刑事责任。当事人 以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的；涂改、伪造房屋权属证书的；非法印制房屋权属证书的，登记机关依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。登记机关及其工作人员玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿，滥用职权、超越管辖范围颁发房屋权属证书的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（二）农村房屋产权登记条件
房屋登记机关进行房屋产权登记应符合下列条件：
1、权利主体合格。申请人为房屋的权利人。
2、有合格的身份证明。即权利人的身份证件、户籍证明或法人、其他组织的资格证明要合格；
3、房屋权属来源合格。权利人提供的用地、规划批准文件、房屋竣工验收合格证明或者房屋赠与、继承、转移、担保合同书或批准文件等权属来源证明真实有效合法；
4、经过公告、听证，利害关系人没有异议。
5、法律、法规规定 的其他条件。
（三）农村房屋产权登记内容
房屋产权登记内容包括权利人的基本情况、房屋所有权内容、房屋的客观现状及 土地使用权的情况，并附房屋及土地测绘图。权利人为单个自然人的，记载单个自然人的基本情况。权利人为多个自然人的，同时记载多个自然人的基本情况。权利人为法人或者其他社会组织的，记载法人或者其他社会组织的名称及其法定代表人。房屋所有的形式为共有的，应明确共有的范围。特别是公共空间及设施的所有权和使用权要予以界定。房屋的客观现状包括房屋所使用土地的宗地界线、宗地面积、房屋的座落位置、房屋结构和房屋建筑面积等 。
（四）农村房屋产权登记种类
农村 房屋产权登记可分为：总登记、初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记和注销登记。
1、 总登记。是指县级以上地方人民政府根据需要，在一定期限内对本行政区域内的房屋进行统一的权属登记。登记机关认为需要时，经县级以上地方人民政府批准，可以对本行政区域内的房屋权属证书进行验证或者换证。凡列入总登记、验证或者换证范围，无论权利人以往是否领取房屋权属证书 ，权属状况有无变化，均应当在规定的期限内办理登记。总登记是一种普查式的登记，一般不涉及到房屋权属的实质性变化。
2、初始登记。又可称原始登记，是指申请人在 新建的房屋竣工后的一定期限内，提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件，向房屋登记机关申请房屋所有权登记的行为 。
3、转移登记。是指当事人 因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，权利人提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件，向房屋登记机关申请房屋所有权登记的行为。转移登记主要是因房屋所有权的主体发生变化而引起的登记行为。
4、变更登记。是指房屋 权利人因房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更；房屋面积增加或者减少的；房屋翻建的等法律、法规规定的情形出现后，房屋权利人向房屋登记机关申请变更登记的行为。变更登记所针对的事项是房屋的客观事项发生改变而进行的登记。
5、他项权利登记。是指因 设定房屋抵押权、典权等他项权利，权利人提交房屋权属证书，设定房屋抵押权、典权等他项权利的合同书以及相关的证明文件，向房屋登记机关申请房屋他项权利登记 的行为。房屋他项权利登记是实现债权的担保要式登记行为。
6、注销登记。是指因当事人申报不实、涂改房屋权属证书或房屋权利灭失，而权利人未在规定期限内办理房屋权属注销登记的；登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的，登记机关有权注销房屋权属证书，并收回原发放的房屋权属证书或者公告原房屋权属证书作废的行为。注销登记是一种职权行为，它不依当事人的申请为前提，房屋登记机关因法定事由出现时，便可为之。
（五）农村房屋产权登记程序
农村房屋产权登记是房屋登记机关的行政行为，必须遵守一定的行政程序。行政程序是行政行为公正的保证，它可以保障行政相对人的合法权益，提高行政工作效率，树立行政权威。不同的行政行为，对程序的实质要求不同。农村房屋产权登记的程序应设立申请程序、受理程序、调查程序、公告程序、听证程序、决定程序和归档程序。
1、申请。 是指权利人因设定房屋产权而向房屋所在地的县级房屋登记机关要求进行登记 的行为。申请 人可以是自然人，也可以是法人或者其他组织。申请人为法人、其他组织的，应当使用其法定名称，由其法定代表人申请。申请人为自然人的，应当使用其身份证件上的姓名。申请人进行申请房屋产权登记，既可以由权利人自己申请登记，也可以委托代理人申请房屋产权登记。共有的房屋，由共有人共同申请。房屋他项权利登记，由权利人和他项权利人共同申请。申请人申请登记时，应当向登记机关交验单位或者相关人的有效证件。代理人申请登记时，除向登记机关交验代理人的有效证件外，还应当向登记机关提交权利人的书面委托书。

2、受理。受理是指房屋登记机关接受权利人的请求而对权利人所提交的相关资料进行形式审查的行为。申请人对所提交的资料的实质性内容负责。资料齐备，形式合法的，登记机关予以受理，发给申请人受理通知书。资料不齐备，形式欠缺的，登记不予受理，发给申请人不予受理通知书，并说明不予受理的理由。
3、调查。是指 登记机关对申请人的申请进行实质审查，查明房屋的客观现状的行为。房屋的客观现状包括房屋所使用土地的宗地界线、宗地面积、房屋的座落位置、房屋结构和房屋建筑面积。登记机关对予以受理的请求应及时指派两人以上工作人员进行实地调查，并画测绘图。
4、公告。公告是指房屋登记机关在对申请人所提供的资料进行形式审查和实质审查后，以一定的方式向公众公布欲予核准房屋产权的有关事项，利害关系人可以在规定的期限内向房屋登记机关提出异议。公告的形式应让社会公众方便获知。公告应保留合理的期限，一般应为30天。利害关系人可以是自然人、法人、其他社会组织，也可以是有关国家机关。公告期满，没有异议的，应向申请人核发房屋所有权证书。利害关系人提出异议的，利害关系人应提供相应的证据。
5、听证。房屋登记机关因利害关系人在公告期内对房屋登记机关公布的欲予核准房屋产权的有关事项提出异议，应组织听证。申请人和利害关系人进行对质，查明有关事实真相。登记机关做好听证记录。听证程序并不是房屋登记的必经程序，它因利害关系人有相应的证据资料，向房屋登记机关提出异议，房屋登记机关认为确有必要时，才启动听证程序。
6、决定。房屋登记机关对申请人所提交的文件资料进行形式审查和实质审查，认为 申请人提交的文件资料齐全、有效，土地房屋权属来源合法、明确，登记机构应当决定予以核准登记，给权利人颁发房屋产权证书。申请人因正当理由不能按期提交证明材料的；或按照规定需要补办手续的；或法律、法规规定可以准予暂缓登记的。经申请人申请可以决定准予暂缓登记。对房屋属于违章建筑的或临时建筑的；或法律、法规规定的其他情形的，房屋登记机关应当作出不予登记的决定，并向申请人书面说明理由。
7、归档。农村房屋登记机关应将房屋产权登记有关资料整理归档，妥善保管，方便查阅。
（六）期限制度
农村房屋产权登记制度是法律制度的一种，农村房屋产权的登记影响到社会公众的权益。为了保护权利人和利害关系人的合法权益，提高房屋登记机关的行政效率，设立期限制度是必要的。农村房屋产权登记的期限包括两种，一是权利人及利害关系人作为的期限。如申请期限、异议期限。权利人应在房屋有关权属事项发生后的一定期限内向房屋登记机关主张权利，及早确定有关权利的归属，规范权利与义务关系。利害关系人应在房屋登记机关发布公告后的一定期限内提出异议。二是房屋登记机关作为的期限。如登记期限、受理期限、调查期限、公告期限、听证期限等。房屋登记机关应在一定期限作出一定的行政行为，提高行政工作效率，及时确定 房屋权属关系，保护权利人及利害关系人的合法权益。
（七）农村房屋产权证书
农村房屋产权证书是房屋登记 机关对权利人颁发的证明持有人享有房屋产权的法律凭证。农村 房屋产权证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证，是一种权利凭证。 农村房屋产权证书记载房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的确认和变更。农村房屋产权证书包括《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《房屋他项权证》三种。《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《房屋他项权证》的式样由国务院建设行政主管部门统一制定。证书由国务院建设行政主管部门统一监制，市、县房房屋行政主管部门颁发。 房屋产权证书破损，经登记机关查验需换领的，予以换证。房屋产权证书遗失的，权利人应当及时登报声明作废，并向登记机关申请补发 ，由登记机关作出补发公告 ，无异议的，予以补发。

参考资料：1、建设部1997年颁布并于2001年修正的《城市房屋权属登记管理办法》；
2、2001年7月1日广州市人民政府颁布的《广州市农村房地产登记规定》；
3、1998年8月11日厦门市人民政府颁布的《厦门市农村土地房屋权属登记发证若干规定》。