完善一级房产市场宏观调控的法律对策（182）

　　郭仁芳

　　「内容提要」一级房产市场面临的房价畸高问题，归根结底是市场失灵的结果，必须通过国家干预才能根治。本文从一级房产市场宏观调控法的理论分析入手，剖析了造成一级房产市场突出问题的四种主要原因，反思了当前宏观调控措施六个方面的问题，提出了完善一级房产市场宏观调控的六大法律对策，希望促进一级房产市场宏观调控法制建设。

　　「关键词」房产 一级市场 调控 对策

　　一级房产市场即一手商品房市场，是房地产市场的核心组成部分。在房地产业已成为我国国民经济一个支柱产业的情况下，基于市场失灵等原因，国家采取“有形之手”，以法律形式对包括一级房产市场在内的房地产市场进行宏观调控，亦即实施国家干预，乃现代国家之必然选择。

　　一、一级房产市场宏观调控法的理论分析

　　宏观调控法是指国家制定的调整宏观经济关系的法律规范的总称。宏观调控法包括了国家对一级房产市场的宏观调控法律制度和有关具体措施。

　　（一）一级房产市场宏观调控对象

　　在一级房产市场，宏观调控法的调整对象是一级房产宏观调控关系，具体包括三类：

　　1.指导性调控关系。指国家在实施商品房用地供应计划、住房建设规划以及实施一级房产市场产业结构调整等措施的过程中形成的宏观调控关系。

　　2.市场秩序调控关系。指国家为维持市场机制良性运行，对一级房产市场主体行为尤其房地产企业的市场行为进行干预所形成的宏观调控关系。具体又可分为竞争、垄断、消费者权益保护、信息披露等关系。

　　3.社会分配调控关系。指国家在一级房产市场实施规范制度化的货币、财政等政策，以及履行社会公共住房保障职能过程中形成的宏观调控关系。

　　（二）一级房产市场宏观调控的双方主体

　　1.调控主体。有两类，首先是中央政府及其有关部门，主要指中央各部委，如国家发改委、建设部、国土资源部、财政部、人民银行、税务总局、统计局等。其次，是地级市以上地方政府及其有关部门。由于细化与执行调控措施的需要以及地区差异等原因，地方政府及有关部门必须纳入、并且也必然进入调控主体的序列。

　　2.爱控主体。房地产企业是典型的受控主体，同时也包括购房者（含消费者与投机商），以及房地产辅助商等社会中间层，例如商业银行、房地产交易中介机构、房地产评估机构、有关行业协会等。

　　（三）一级房产市场宏观调控手段

　　国家对于一级房产市场的宏观调控，主要采取规范性、制度化的经济手段，同时辅之以规范性、制度化的行政手段。换言之，一级房产市场宏观调控以法律化的经济手段为主，以法律化的行政手段为辅。

　　（四）一级房产市场宏观调控方式

　　宏观调控方式依据不同的标准，可作不同的划分。依据是否借助于市场因素，可以分为直接调控和间接调控；依据实施的时间，可以分为事前调控、事中调控和事后调控。总的来说，一级房产市场宏观调控的方式以间接调控为主，直接调控为辅；以具有指示、引导性的事前调控和事中调控为主，以具有补救、惩诫性的事后调控为辅。

　　二、一级房产市场宏观调控法面临的任务

　　近年来，一手商品房价格持续攀升，在很多城市甚至出现暴涨，在各种生产资料、消费资料涨价风潮的推波助澜下，物价指数、居民消费价格总水平《物价涨幅10年新高：5.6%》，2007年8月14日，《南方都市报》，A04版。不断上升，国民经济总体过热，通货膨胀的压力不断增加。近来，坊间更是一度盛传资本主义发展史上的经济危机不久也将光顾社会主义市场经济。阿英：《中国第三次经济危机就在面前》，2007年8月2日，和讯股票网，http://stock.hexun.com，转引自天涯论坛http://www.tianya.cn.

　　一手商品房市场存在的问题，集中反映在持续上涨的房价上。宏观调控法的使命，就是要帮助市场尽快解决这类自身无法痊愈的“顽疾”，即消除纯粹由市场供求规律、竞争规律、价值规律作用所带来的弊端，最终恢复市场机制的良性运转。

　　分析起来，房价畸高虽有很多原因，例如，上游产品价格上涨、地方政府追求GDP增长的行政偏好、人多地少以及社会尚处于年满30周岁婚龄购房人口高峰期的国情、境外资金涌入、国际一级房产市场形势向好等等，但是核心的却是供需失衡。以下四个方面是最重要的原因：

　　（一）一手商品房总量供不应求

　　当期商品房售馨，同时还能够消化以往积累的部分空置房的销售状况，说明一手商品房市场供应不足。供不应求既有总量上的，也有结构上的，但目前主要还是总量上的。

　　（二）房地产企业控制竞争

　　社会总供给和总需求比例失衡，供给小于需求，价格上涨，房地产企业处于主导地位，形成卖方市场。为了长期获取高额利润，房地产企业普遍采取囤地、惜售策略，大量拿地，少量开发，以做到“细水长流”。几乎每个房地产企业手中都有储备地，有的储备地多达几十幅，并笑称即使5～8年内不拿地也“饿不着”。囤地和捂盘惜售现象十分严重。面对国家宏观调控，一些大城市实力雄厚的房地产企业之间，甚至达成了力挺房市、绝不降价之类的垄断协议。政府调控购房者和房地产企业，房地产企业调控市场，难怪房价飞涨！

　　（三）土地供应紧张

　　商品房开发用地供应不足，一级土地市场供应总量下降，同时拉升了地价。土地供应不足，直接制约一级房产市场的商品房供应能力。

　　（四）投资性购房比例相当大

　　尤其2003年后，商品房价回升，一级房产市场吸引了大量炒家和巨额投机性购房资金，推动房价自04年以来一路飙升。

　　三、当前一级房产市场宏观调控举措存在的问题

　　1992年前后，新中国第一次房地产泡沫引发的持续数年的一轮经济萧条与调整，至今历历在目，令人记忆犹新。当年涌现的烂尾地、烂尾楼，直到十五年后的今天，仍然是一个重大的社会问题。但是，政府似乎并未从中汲取足够有益的宏观调控经验教训，以至于面对二十一世纪初新一轮房地产泡沫的急剧增长，一度显得无为、无助。及至后来，虽然采取了应对措施，但是效果不佳，又显得无奈、无力。

　　2002年以来，针对一级房产市场的非理性发展，为了控制固定资产投资增长过快、投资规模过大、房价上涨过速，国家采取了货币政策、财政政策、价格政策、产业政策以及土地政策等一系列宏观调控措施。回顾并反思，这些宏观调控措施总体上存在六个方面的缺陷：

　　（一）调控错位

　　1.宏观调控忽视扩大市场总供给。自2002年5月起，国家土地政策频出，严格控制土地供应总量，不断收紧地根，一级房产市场土地供应量逐年减少。例如，2004年全国土地供应总量比2003年减少23％，2005年又比2004年减少了17.9％，2006年同比再降15.6%.《甘藏春谈加强土地调控，促进经济社会可持续发展》，2006年9月22日，中国政府网，http://www.gov.cn；

　　《德邦证券：房价攀升＋本币升值 双姝争艳》，2007年7月11日，证券之星网，http://www.stockstar.com.一级房产市场土地供应不足，加上经济适用房建设等公共住房保障工程滞后，直接影响了商品房供给总量。

　　2.宏观调控以抑制市场总需求为主，忽略保护实际住房消费者的利益。采取紧缩性货币政策和紧缩性财政政策，以遏制总需求，如加息、增税、提高个人住房抵押贷款首付比例等，但是没有充分区别对待实际住房消费者和投资投机者，一视同仁。税赋转嫁效应加上投资投机者并未因加息而止步，导致虽然这些措施最终都对实际住房消费者发生了影响和作用，但是房价不降反升，并加速上行，使广大实际住房消费者成为最大受害者。

　　3.阶段性调控措施单一，欠缺跨行业、跨利益部门、多管齐下的综合性调控措施。例如，一段时期内，频繁加息成为政府主要的调控“法宝”，措施相对单一，缺少其他调控政策的协调配合。再如，担负房地产调控主要责任的机构囿于部门利益怪圈，内部认识混乱，立场摇摆不定，一些错误论调在高层官员中间肆虐流行，一度尘嚣直上，比如“房地产业天然为富人服务”、“守夜人不得干预市场”、“中央调控并不影响本地方”等陈词滥调，导致出台的某些政策模棱两可，配套规范又跟不上，难以有效落实，市场监管乏力。一个典型的例子是，建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》2006年5月28日经公国务院办公厅转发，被称为“国十五条”。甫一出台，其中一些规定就引起了巨大争议，比如对于什么是“套型建筑面积”， 如何落实新建住房结构比例，既对于“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上”的规定该规定又被称为“90/70”政策。，执行中是实行地方总量控制还是贯彻落实到地方每一开发项目等等，都有各种不同的理解。

　　（二）调控越位

　　为了一级房产市场的健康发展，国家必须实施干预，但是干预必须适度。这个“度”，从范围来讲，就是市场失灵的地方。在市场机制能够正常发挥作用的地方，宏观调控不应越界。但是，有些宏观调控措施是明显越界了，而且是以直接作用方式的行政指令代替间接作用方式的行政措施。如限价房政策，规定房地产企业中标拿地后，所开发建设的楼盘销售单价不得高于某一具体价位。房地产企业一听就笑了：什么价都行，反正羊毛出在羊身上，大不了降低建筑质量标准，同时还有多种备选对策呢！限价房政策如果用在公共住房保障领域，肯定是好的，但是用在依靠市场机制形成价格的商品房领域，无疑用错了地方，不会收到好的调控效果。同样的还有限制商品房户型面积的政策，虽然调控思路对，但是用于一手商品房市场也不足取。各类户型量多量少、畅销滞销，大可以放手让市场去选择，如果为了达到调节住房结构的目的，倒不如运用税收政策，按建筑面积征收累进税来得好。

　　（三）调控缺位

　　在市场失灵最为严重的一级房产市场的一些区域，宏观调控长期缺失，国家干预失灵。

　　1.房地产企业持续囤地、囤房，少数房地产企业经济实力急剧膨胀，逐步走向当地房地产市场垄断，加剧了一手商品房的供需失衡。对这一点，宏观调控至今没有良策。

　　2.公共住房保障滞后。二十世纪九十年代，为了推进房地产市场化，曾进行了一轮又一轮以公房实物分配为主要内容的福利住房制度改革，但国家没有充分预计公共住房保障任务的艰巨性和长期性。当房地产市场建立起来的时候，半个世纪积累起来的公共住房保障体系也随之土崩瓦解，原有的公共住房保障物质基础几乎丧失殆尽。从这个角度看，不留后路、不留余地的实物住房分配改革实乃房地产市场化改革进程中的一着败笔。

　　一级房产市场出现市场失灵后，公共住房保障问题凸显，政府受到来自居住困难的社会弱势群体的压力骤增。尽管数年前，国家就有了重构公共住房保障体系的规划，包括出台了一系列规范性文件，例如2004年的《经济适用住房管理办法》建住房［2004］77号， 2004年5月13日，建设部等四部门联合发布。，但是真正大力实施公共住房保障工程建设却是2006年以后的事，而且各地进度不一。截至目前，面向中低收入住房困难家庭的城镇廉租房、经济适用房以及城市新社区建设仍然处于起步阶段，连覆盖所有的低保家庭都还做不到，暂时无法起到积极有效的宏观调控作用。

　　（四）效应滞后

　　当前的宏观调控政策，很多都是调整住房供应结构的措施。例如，要求各城市编制住房建设规划，明确近期普通商品房、经济适用房和廉租房的建设目标、规模和进度安排；再如，从审批环节保障发展普通商品房，增加中小户型商品房的供应总量等。结构性宏观调控政策，从更深层次调节供需平衡，最终能够取得较好且持久的调控效果，但是由于调控切入点前移，同时也由于房地产开发建设周期长的特点，需经过一段时期才能逐渐显效，不可能立竿见影。

　　（五）执行不力

　　由于GDP政绩偏好，地方与中央在对一级房产市场进行宏观调控上存在目标偏差，地方政府实施调控动力不足，加之部门利益的驱动，宏观调控虽然铁拳频出，但经过层层消解，贯彻落实到地方时，往往已成“毛毛雨”。典型的例子是，国家明令禁止别墅类房地产开发项目土地供应，有的地方却依然变相审批别墅用地，房地产企业拿地建成别墅后，换个“独立商品房”的名称，照卖不误。又如，“国十五条”有关“90/70”的政策规定，后经建设部的解释，由各地方实行总量控制而不必落实到每一具体开发项目上，从而使地方获得了巨大的操作空间（实在不行，还可以拿经济适用房凑数），似乎给人留下政府部门有预谋地玩了一把调控游戏的印象。结果使原本好的政策，无法得到实际执行。

　　（六）法律制度欠缺

　　近年的宏观调控，主要采取政策形式，没有重视宏观调控法律制度的构建；主要依赖于纯经济性手段甚至行政手段，没有足够重视法律手段的运用及其作用。成熟的宏观调控，应该在发挥政策调控作用的同时，着重发挥法律规制的规范性和长效性优势，做到两者互补、互辅、互济。

　　本轮宏观调控存在上述诸多问题，致使干预效果欠佳， 一手商品房价格持续逆势非理性上涨。某种程度上说，一级房产市场虽然问题出在市场，但是不能够及时矫正的根源却在政府。尽管如此，本轮宏观调控亦已为我们积累了丰富、宝贵的宏观调控经验，尤其为下一阶段实施更有效的国家干预奠定了必要的基础。

　　四、进一步完善一级房产市场宏观调控法律对策

　　供需不平衡是当前一级房产市场的主要矛盾，其中供给不足是这对矛盾的主要方面。下一阶段的国家干预，必须借鉴此前宏观调控的成功经验，总结失误教训，从国民经济综合宏观调控的高度出发，统筹各相关产业的发展，在房地产领域，紧紧围绕解决供应不足，运用多种宏观调控手段，协调配合采用价格、信贷、利率、税收、财政、土地、社会公共保障供给等具体措施，对一级房产市场进行多侧面、多方位的调节。

　　（一）限制操纵市场行为，增加市场供应总量

　　从两个方面着手，一方面，适当加大一级土地市场普通商品住宅开发用地的年度供应量，增加并稳定一手商品房的市场保有量。另一方面，必须限制操纵市场行为，重点激活市场存量土地、存量房屋，增加一手商品房的市场供应总量。前者，涉及土地政策和地方政府供地计划等因素，需要政府调整一级土地市场经营理念和战略。后者，主要是通过经济处罚、课税等措施，制止房地产企业的囤地、囤房行为，但必须注意适度，防止矫枉过正、过度干预，并可采取以下两个具体措施：

　　1.关于开发用地，限期开发建设。正常情况下，房地产开发建设的周期大约为三年1年办理开工前的各种手续，1年建设，1年销售……据此，可以区分不同规划用途的开发用地，规定不同的开发年限。如对商品住宅用地，可以规定自签订国有土地使用权之日起5年内，必须开发建设完毕，否则承担一定的经济责任。此前已取得的开发用地，可以给予适当过渡期。

　　同时，提高开发用地闲置费的收取比例，从严修订闲置地收回条件，进一步加大闲置地的处置力度。

　　2.关于一手商品房，鼓励限期销售。规定一定的商品房销售期限，在规定期限内实行税费优惠，超期则执行较高的交易税费标准。

　　（二）开征物业税，辅以紧缩信贷

　　开征物业税，对房屋占有、持有的终端环节进行征税，增加社会游资投机成本，挤压一手商品房虚假消费需求。同时，采取从严的信贷措施，限期清收房地产企业的逾期银行贷款，严格审批此类贷款延期申请。

　　（三）加快社会保障性公共住房制度建设

　　加快社会保障性公共住房制度建设，争取早日实现充足、多样化的公共住房产品供给。通过制度创新和制度保障作用，推动廉租房、经济适用房、新社区房源等保障性公共住房项目建设，确保双特困户、低保户等社会最低收入阶层的基本居住条件。

　　（四）建立健全房地产市场监控体系

　　建立健全各城市房地产市场监控体系，包括一级房产市场价格预警机制，为加强市场监管、实施宏观调控提供及时、可靠的信息和依据。与公众利益息息相关的重要房地产信息必须公开，并且要定期更新，如各片区或者各开发项目的地价水平、各类用途商品房的基本建设成本等。尤其要区分不同区位、用途、结构等类别的商品房，统一有关统计标准和口径，尽量做到房地产信息统计与公开的规范性、科学性和权威性。

　　（五）完善宏观调控法律制度，依法实施宏观调控

　　市场经济是法治经济，宏观调控法律制度是构建市场规范极其重要的内容，同时也是塑造市场规范的手段。对于市场失灵，它不仅是事后施治的“灵丹妙药”，而且能够起到事前预防的作用，这是法律规范本身所具有的指引、预测、教育、强制等功能的特性使然。依据法律法规采取的宏观调控措施，无论经济手段还是行政手段，都已具有了法律规范的特征，都属于法律手段。通过建立健全一级房产市场宏观调控法律制度，凭借法律规范的强制性特点，可以同时改善单纯依赖宏观调控政策出现的执行疲软局面。

　　1.修订《房地产管理法》

　　应当结合《宪法》、《物权法》的有关规定，尽快修订《房地产管理法》。其中，要把经过实践检验的一些好的宏观调控政策，上升为具体的房地产管理法律制度，比如关于禁止囤地、囤房等严重扰乱市场秩序的行为的规定。结构篇章方面，至少需要新增加“社会住房保障”一章，规定社会保障性公共住房建设规划、建设实施、管理、保障对象等内容。具体条文方面，则有大量的修订工作要做。例如，既然房地产已成为现阶段我国国民经济的一个支柱产业，而且房地产法同时担负着社会住房保障功能，那么就有必要在第一条立法宗旨里，增加“促进社会公平，保障国民经济健康运行”的规定。再如，第二十八条可以修改为“国家采取税收等方面的优惠措施，鼓励房地产开发企业开发建设普通居民住宅，鼓励参与社会保障性公共住房建设。”原第二十八条为：“国家采取税收等方面的优惠措施鼓励和扶持房地产开发企业开发建设居民住宅。”

　　2.进一步完善竞争立法

　　《反不正当竞争法》自1993年9月2日八届人大常委会三次会议通过以来，施行已近15年，实施效果欠佳，修订工作滞后。2007年8月30日，十届人大常委会二十九次会议通过了《反垄断法》，将于2008年8月1日施行。两部法律内容上存在不和谐之处。必须进一步完善竞争立法，包括修订《反不正当竞争法》，同时也包括尽快制订《反垄断法》的配套性文件，细化《反垄断法》具体制度方面的原则性规定，使之更具针对性、可操作性。只有这样，才能通过法律，实现制止房地产企业严重扰乱市场秩序的行为和垄断市场行为，比如以大量、集中的虚假宣传误导消费者达到哄抬房价的目的，以价格联盟等形式限制市场竞争，通过市场兼并等途径形成房地产寡头进而垄断市场等等。

　　3.制定宏观调控基本法

　　市场经济离不开宏观调控，制定一部宏观调控基本法势在必行。这部法的宗旨是保证市场机制正常发挥作用，维护社会主义市场经济秩序，促进国民经济整体平稳运行，保障社会经济持续健康发展。它要对宏观调控的原则、主体、中央与地方的调控职责分工、调控对象、调控行为、调控程序、各种具体调控制度、争端解决机制、法律责任等作出全面的规定。徐孟洲：《再论宏观经济调控法》，载杨紫烜主编《经济法研究》第2卷，中国人民大学出版社，2001年第1版，第62～77页。这是对一切经济领域包括一级房产市场实施国家干预的基本法律依据。

　　4.制定社会保障基本法

　　保障法是市场经济条件下的社会“稳压器”。 社会保障方面的单行法和零散分布的法律规范无法取代保障基本法的重要地位。要及早组织制定社会保障基本法，其内容应当涵盖社会保障性公共住房的有关原则性规定。

　　（六）加强行政执法，确保宏观调控政策和有关法律制度落到实处

　　目前，由于政策的模糊性，一级房产市场部分宏观调控措施没有得到很好地贯彻落实，同时一些现行的法律规定也没有得到严格执行。例如，《价格法》第14条关于经营者不得“相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益”的规定，《税收征收管理法》对于偷税、骗税、漏税进行追缴和处罚的规定，《反不正当竞争法》关于虚假宣传、虚假广告等禁止性不正当竞争行为的规定，地方有关打击暴利的规定等等，在一级房产市场上都没有得到有力地执行。对此，房地产、建设、工商、税务、价格、反垄断等有关行政主管部门必须加强对一级房产市场的联合执法与检查，强化综合行政执法，进一步加大执法力度，维护一级房产市场秩序。同时，要建立健全一级房产市场执法督察机制，加强执法监督，保证执法效果，确保宏观调控法律制度以及具体的政策、措施落到实处。

摘自《法治论坛》第十辑