加大保障力度 完善保障制度

　　全国政协常委 人口资源环境委员会副主任 中国房地产研究会会长 刘志峰

　　很高兴参加“2009城镇住房保障与市场发展论坛”。这次论坛由中国房地产研究会、河北省住房和城乡建设厅、保定市人民政府共同举办，对于贯彻落实党中央、国务院关于扩大内需、促进经济平稳较快增长的决策部署，加大保障性住房建设力度，促进房地产市场健康发展都将产生积极的作用。

　　住房问题是全面建设小康社会进程中的重大战略问题。党的十七大提出了实现全体居民住有所居的宏伟目标。2007年8月，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)，要求加快建立健全以廉租住房制度为点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。《若干意见》印发以来，各地住房保障工作力度逐步加大，特别是2008年四季度以来，党中央、国务院把保障性安居工程建设作为应对国际金融危机一揽子计划的首要任务，加大了中央投资补助力度。今年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施，争取用三年时间，解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。

　　总体看，住房保障工作已经全面起步，工作力度逐步加大。但是，目前住房保障体系还不健全，住房保障制度还不完善，保障性住房管理还不规范。在保障性住房建设加快的情况下，建议在法规制度、体制机制等方面，加强研究和工作力度，以促进城镇住房保障工作持续健康推进。

　　第一、关于住房保障对象的界定问题

　　如何确定住房保障对象，是住房保障的基础性工作，也是正确界定政府保障职责和市场调节范围的关键所在。我国地域广，居民收入和房价差异大，很难统一确定保障对象，而要紧密结合各地经济社会发展阶段的实际，统筹考虑财政承受能力和土地供应能力，妥善处理各项住房保障政策和保障对象的关系。我认为，住房保障对象的确定，核心是看居民家庭的住房支付能力。凡是没有能力通过市场(购买或租赁)解决基本住房需求的家庭，都应该纳入住房保障，范围。在实施过程中，可以根据财政承受能力逐步扩大保障面，逐步实现保障对象的全覆盖。

　　保障对象界定涉及三个主要问题：一是，保障对象收入标准的界定。我认为，不能简单套用统计部门的收入五等分(高收入、中高收入、中等收入、中低收入、低收入)办法，把其中的低收入家庭组收入线作为保障对象收入线。事实上，在房价收入比高的地区，中低收入甚至中等收入家庭，依靠自身能力通过市场解决基本住房需要，也是有难度的。二是，基本住房需求的确定。也就是住房保障标准问题，也是测算保障对象收入线的基础。我认为应当贯彻以人为本的思想，具体把握好以下三点：1、住得下、分得开，这是基本要求。2、既要讲面积更要讲功能，做到面积小、功能全。3、既要讲人均收入水平和面积标准，又要区别对待不同家庭结构类型，如单亲异性成员家庭，可以在人均面积标准基础上适当提高，满足分得开的要求。三是，住房保障的层次问题。要根据保障对象的住房支付能力，分层次给予保障，体现政策公平，防止补贴倒置问题。比如对廉租住房规定很严格，限定在最低收入家庭，每月每平方米补贴也就十多元、几十元，而且按照差额面积发放。但经济适用住房规定得不很严，一些地区面积搞得很大，过去甚至出现过120、140平方米住房的现象。结果是收入高的补贴多，特困户补贴反而少，就产生了补贴倒置现象。

　　第二、关于住房保障的实现方式问题

　　原来提出廉租住房以货币补贴为主，实物配租和租金减免为辅。目前提发放租赁补贴和实物配租相结合，有的地方提出逐步提高实物配租的比例。出现这个变化，主要是房地产市场供应情况发生了变化。这些年来，通过旧区改造，小户型的旧住房大量减少，新建住房中小户型租赁住房也少，形成了廉租住房对象扩大和小户型租赁房源减少的矛盾。多数城市小户型租赁住房的供求比是1：3，许多廉租住房对象领取租赁补贴后，租不到合适的住房，不能达到改善住房条件的目的，需要增加实物配租的比例。关于经济适用住房，2003年提出“租售并举"，但实际上没有出租的经济适用住房。关键是租赁的经济适用住房依靠租金回收投资成本时间长，加上租赁住房税负相对出售住房较高，租赁的经济适用住房建设资金不落实。

　　我认为，廉租住房实行货币补贴和实物配租相结合，以货币补贴为主;经济适用住房租售并举，以出售为主。总体看是符合实际情况的。这些提法不要轻易改变，各地可根据实际作出调整。这样做，有利于建立退出机制，有利于充分利用现有住房资源，有利于方便居民就业、就医、就学，有利于保障资源公平分配。关键是要解决经济租赁住房的投资来源问题，解决廉租住房房源问题。

　　我认为，凡是政府补贴的都应该量化。经济适用住房要在量化政府补贴(包括暗补)的基础上，实行共有产权;按照政府补贴和运作机构(或开发商)投入比例，确定政府和居民的产权比例。目前，对经济运用住房免收土地出让收益和各项税费、政府性基金，出售价格按照开发成本加微利确定，一定年限后可以上市，并补缴土地出让收益等价款。但是，如何补缴很难确定。实际上，不同地段的政府减免额是不一样的，不同城市也是不同的。据调查，2002年经济适用房价格在许多城市相当于普通商品房价格的80%。2007年70个城市平均在42%一43%，西安65%，北京不到30%。主要是由于级差地租引起的，因为土地出让净收益(招拍挂的价格和土地开发成本的差额)在不同地段、不同城市差异较大。实行共有产权，以准市场价格作为全部产权，个人购买的价款占准市场价格的比例为个人产权，土地出让净收益减收和政府各项税费减免额量化为政府产权，可以准确界定每个地段经济适用住房的产权比例。所谓“准市场价格”，主要是指运作机构或者开发商的利润按照不高于3%进行控制，不同于一般的商品房价格。量化之后的好处，一是产权清晰，权利关系明确;二是容易形成退出机制;三是对经济租赁住房的优惠也可以量化。退出时，可以按届时同地段普通商品房价格进行比例分成。允许老百姓购买政府拥有的产权份额，政府也可以优先购买对方的产权份额。

　　第三、关于拓宽保障性住房投融资渠道问题

　　保障性住房建设，应当创新投融资机制，多渠道筹集资金。2007年初，我们曾经研究提出过建立财政、住房公积金和社保基金共同投资的公共住房投资公司，为保障性住房提供长期稳定的融资渠道问题。我认为，以公共住房投资公司为平台，创新保障性住房投融资体制，开辟公共租赁住房的投资来源，增加小户型房源供应，可以较好地处理了长期困扰我们的“补人头和补砖头”问题。公共住房投资公司提供“砖头”，财政资金(包括土地出让净收益等)主要负责发补贴、“补人头”。同时，发行企业债券以及保障性住房信托投资基金，并允许社会投资，多渠道筹集保障性住房资金，可以大大减轻当期财政压力，大大加快住房保障工作进程。公司作为政府从事住房保障的机构，给予免征各项税费的优惠，以降低运作成本和住房租金。公司按照现代企业制度要求建立，实行市场化运作，主要投资小户型的公共租赁住房。