“地王晒太阳”现象的法律思考

　　【正文】

　　近段时间来，关于“地王晒太阳”的消息在网上闹得沸沸扬扬。据财经网报道，广州2007年拍出的27块区域地王，至今仍有24块地王在晒太阳。面积达121.4万平方米，相当于去年广州出让住宅用地的总面积。此举引发了包括国土资源部官员、人大代表、政协委员。法学家、经济学家等的讨论。笔者也不甘寂寞，意欲对此一抒己见，以求教于同仁。

　　暂且抛开地王产生的经济原因，例如金融风暴对房地产开发成本的提高，开发商囤积居奇以抬高周边房价等，单单从法律层面来分析，笔者认为，“地王晒太阳”现象是一种极其恶劣的违法行为。

　　第一，严重挑战《城市房地产管理法》的权威。根据《城市房地产管理法》第25条之规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发期限日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”但是，至今为止，仍有许多“地王”仍在高枕无忧的睡大觉。事实上，“地王晒太阳”只是房地产开发中土地闲置的一个集中表现，还有很多“准地王”、“小地王”乃至许多出让土地都在不同程度的限制着，许多甚至已经睡了10年。但是，出于各种原因，这些现象仍没有被曝光，在一些腐败地方官员的庇护下安然无言的过着“幸福”的生活。从这个角度来讲，《城市房地产管理法》、《土地管理法》等一系列法律的执行是存在问题的。如果不严惩这些“地王”，那么法律将面临被架空的危险。因为，当法律在大力宣扬惩治违法事件时，地王却可以对此熟视无睹，依旧我行我素。

　　第二，影响了我国土地供应制度。按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》的规定，进行房地产开发，应当使用国有土地。土地资源具有稀缺性，因此国家一直严格控制建设用地的供应量，采取了严格的审批制度。但是，“地王晒太阳”一方面允许土地使用权拥有者尸位素餐，在土地供应总量基本不变的前提下，另一方面则是阻止了其他潜在竞争者进入房地产开发市场的可能，这必将造成新一轮的不公。

　　但是，“地王晒太阳”现象是有复杂原因的，从根本上讲，是在美国次贷危机引发全球金融风暴所导致房地产业的行业不景气的大背景下形成的。但是，法律的监管在这其中也要承担不少的责任。

　　第一，土地出让方式上的原因。在改革开放初期，国家为了控制建筑行业的寻租现象，避免腐败问题的发生，在修改《城市房地产管理法》时，第12条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；……”法律的出发点是好的，这可以压缩房地产开发中的非理性成本，使之更接近实际成本界限。但是，事情发展到后来，大部分的土地出让基本上都采取招拍挂的方式。在残酷的市场竞争情况下，许多实力较弱的开发商为了能够拿到土地，不惜一切代价，到最后以高价竞得，成为个个刷新记录的“地王”。但是这种土地出让方式却隐含着巨大的危机。因为过高的竞价抬高了开发商的财务风险，一旦发生资金链断裂，那么整个工期就将被迫延迟。例如，2007年9月17日，名不见经传的广东中莱投资有限公司（以下简称中莱投资）在广州地产界一战成名，在万科、中粮、保利、合生等六大地产巨头的围堵下，以44.75亿元天价夺得广州市科学城地块，该地块折合楼面价达到6321元/平方米，被称为“地王”。但2年后，这个巨大的“地王”依旧是杂草丛生。

　　第二，土地出让财政制度上的原因。众所周知，房地产是中国事实上的龙头行业，没有房地产，就没有中国经济。按照《土地管理法》的规定，对于新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央，70%留归地方。另外，土地增值税、营业税等与房地产相关的税收均由地方税收来征收。从而使得地方财政在很大程度上成为“土地财政”、“房产财政”。地方政府在大肆卖地的过程中，频频产生的天价“地王”，土地出让金大部分进了地方财政的腰包。因此，当“地王晒太阳”现象出现时，地方政府会采取一种默认的态度。但是，土地出让又关乎国计民生，这个二难命题常常使政府官员不断的左右摇摆。

　　第三，包括土地收回制度在内的土地储备制度不完善。土地储备是国家政策的一项战略规划，通过土地储备可以不断充实国家土地面积。例如《湖南省土地市场管理办法》就将依法收回的土地纳入了储备土地的范畴。但是，土地如何收回、收回的程序等问题，目前的立法尚未形成一套完备的制度。因此，“地王晒太阳”现象的出现，一方面与土地管理部门执法不严有关，但另一方面也与执法程序不完善有着极大的关联。

　　因此，从本质上说，“地王晒太阳”现象是一种严重扰乱土地市场的行为，打破了既定的土地法律秩序。但是，这一现象的出现又与法律存在千丝万缕的联系，法律在这其中有着不可推卸的责任。至于如何从法律的角度来解决这一问题，笔者将另行撰文分析，届时请大家多多关注。（厦门大学法学院·李诗林）

　　北大法律信息网