推行设计—施工总承包招标的思考

　　从20世纪80年代的“鲁布革”经验开始，经过近20年的坎坷探索，时至今日，我国工程总承包和项目管理招标基本形成如下4种模式：设计施工采购/交钥匙总承包招标、设计—施工总承包招标、设计—采购总承包招标、采购—施工总承包招标等等。下面就设计—施工总承包招标谈谈个人的认识。

　　工程总承包招标活动是指招标人通过招标方式选择从事工程总承包的企业，并与工程总承包企业签订合同，委托其完成工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行等全部或者多项的建设活动。在设计—施工总承包招标模式中，工程总承包投标单位的工作范围除了全部的工程施工任务以外，还包括设计任务。

　　设计—施工总承包招标模式起源于欧洲，是为了解决设计与施工招标分离的弊端而产生的一种新模式。其基本出发点是借鉴工业生产组织的经验，实现建设生产过程的组织集成化，以克服由于设计与施工的分离致使投资增加，以及由于设计和施工的不协调而影响建设进度等弊端。

　　首先，设计—施工总承包招标有利于投资控制，能够降低工程造价。由于投标者把设计和施工作为一个整体来考虑，既要满足业主的功能要求，使设计方案具有竞争性，又要保证投标价低，因此要从设计方案着手降低工程造价，这不仅仅是让利的问题，而是从根源上去挖掘潜力，因此有利于降低工程造价。国外的经验证明，实行设计—施工总承包招标模式，平均可以降低造价10%左右，另外，设计和施工总承包招标模式通常实行总价合同(常常是可变总价合同)，在签订建设项目总承包合同时就将合同总价明确下来，可以及时明确投资目标，使业主尽早安排资金计划，并使项目总承包单位不超过计划投资，有利于投资控制。

　　其次，设计—施工总承包招标能够加快进度，缩短工期。由于在方案设计阶段就可以根据建筑施工企业的施工经验、所拥有的施工机械、熟练工人和技术人员等情况考虑结构形式和施工方法，与采用常规发包模式相比，可以使建设项目提前竣工。

　　然而，设计—施工总承包招标能否顺利实施，并达到预期的目标，有几个关键问题必须明确。

　　1 明确设计—施工总承包招标的范围

　　建设项目招标人可以从方案设计阶段就开始工程总承包招标，也可以从初步设计阶段、技术设计阶段或者施工图设计阶段开始总承包招标。但是，当施工图设计完成以后再进行总承包招标，就变成施工总承包招标的模式了(图1)。

　　那么设计—施工总承包招标究竟应从哪个阶段开始呢?一般来说，在以大型装置或工艺过程为主要核心技术的工业建设领域，如大型石化、化工、橡胶、冶金、制药、能源等建设项目，工艺设备的设计、制造、采购与安装成为建设项目实施中的核心，而工艺设备的设计、制造、采购与安装又与整个工艺的设计紧密相关，在这些类型项目的建设中，对承包商的经验与专业特长具有很强的依赖性，从方案设计阶段开始总承包招标更能体现工程总承包招标“建设生产过程的组织集成化”的优点。这类建设项目总承包招标模式又称为设计、采购、施工总承包(EPC，即Engineering，Procurement，Construction)招标。

　　在以房屋建筑为主的民用建设项目的总承包招标也称为设计和施工总承包(D+B，即Design-Build)招标，设计—施工总承包招标开始的时间应分别对待。对一些简单、重复的项目，例如住宅、停车场、仓库、厂房、学校等很平常的项目，从方案设计阶段开始实行总承包招标，比较容易取得成功，这样可以培育扶持一批没有总承包经验的公司，从易到难，循序渐进，积累经验，加快进入总承包市场的速度。但是，有些大型、高层公共建筑物，除了满足建筑物、构筑物的空间划分、功能布置和各部分之间的联系外，还需进行很专业的外观设计和审美与艺术的处理。这种建筑物的方案设计要求很高，为了避免谁赢得方案设计的第一棒，谁就赢得和占有工程总承包市场的局面，宜将方案设计与施工图设计分离，方案设计单独招标，然后从施工图设计阶段开始进入工程总承包招标程序。把施工图设计推向市场竞争领域，使企业自身的先进施工技术方案进入竞争领域，为总承包商优化施工技术方案提供空间，这既与国际惯例接轨，也培育扶持了国内建筑工程总承包企业的发展。

　　2 明确设计—施工总承包投标企业的能力

　　国外，承担设计和施工总承包的组织机构一般有两种形式，一种是永久组织，即永久性的经济实体;一种是临时性的组织，即针对一个具体的建设项目，由若干个设计单位和施工单位组成的临时性组织。

　　永久组织又分为两类，一类是拥有设计和施工力量，可以专门承包某一类型或某一体系的建设项目，如国际和国内针对化工、冶金、能源等建设项目而进行包括设计、设备供应、施工安装等全套服务或承包的项目总承包公司，在工业建设项目中比较多见;另一类是只有管理人员，只进行建设项目总承包管理。

　　临时组织又可以分为以设计为主体和以施工为主体两种形式，国外主要是以施工为主体，因为施工企业承担风险的能力和控制项目的能力比设计单位强(图2)。

　　在民用项目的建设中，项目总承包单位大多是临时性组织，很少有永久形式的项目总承包公司，比如，擅长大跨度钢结构施工和吊装的施工单位与擅长体育馆设计的设计单位结合，对体育馆建设项目的总承包招标进行投标，中标可能性就很大，而对住宅工程建设项目的总承包招标进行投标，中标可能性就相对较小。

　　这种形式在实际操作中，往往有以下两种可能的模式，一是施工单位承接建设项目总承包的任务，而设计单位受施工单位的委托承担其中的设计任务，即设计单位作为分包;二是由设计单位承接建设项目总承包的任务，而施工单位作为其分包承担其中的施工任务。在建设项目总承包内部关系的处理上，一般做法是在设计阶段由设计单位负责，在投标和施工阶段由施工单位负责，而整个建设项目的经济风险由施工单位承担，设计单位只对其设计成果负责。如果不中标，建设项目业主会给予投标者以经济补偿，其分配原则一般是设计单位得到70%～80%，而施工单位则得到20%～30%。如果中标，设计单位除了可以得到设计费外，还可以参与项目利润的分配，一般可以得到利润的15%左右。

　　在国内，从总体上来说，缺少一批具有国际竞争实力、资本雄厚、人才聚集、科技领先、管理过硬的工程总承包企业，总承包企业的项目管理理念、方法、手段、组织模式、人才结构远不能满足工程总承包的要求。在我国单独的设计、施工企业的规模都很大，其专业能力也很强，在施工总承包和设计总承包方面都有特色，但在设计与施工总承包方面的核心竞争力都不强，并且由于工程监理、咨询、设计、施工企业资质条块分割，各自管理，建筑市场存在比较严格的政策性壁垒，承包企业按照工程专业类别隶属于不同的行政主管部门，各部门政令又不统一，分开进行市场准入。设计、施工单位之间在工程总承包项目中联合经营，优势互补，强强联合也往往难以实现。

　　大多设计、施工企业科技创新机制不健全，技术开发与应用能力不足，没有建立技术开发机构，普遍缺乏国际先进水平的工艺技术和工程技术，具有独立知识产权的专利技术和专有技术较少。并且，许多项目要求承包商参与融资、前期投入、带资承包。这需要总承包企业具备很强的融资能力，而目前，我国银行对工程承包企业的信贷额度较低，国家控制外汇信贷规模，贷款审核时间长、审批程序复杂，在国际工程中，我国承包企业曾为此丧失了许多承包商机。

　　《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》强调，“大型设计、施工企业要通过兼并重组等多种形式，拓展企业功能，完善项目管理体制，发展成为具有设计、采购、施工管理、试车考核等工程建设全过程服务能力的综合工程公司”。有条件的大型施工、设计企业应积极抓住这一机遇，切实按照《意见》的要求，拓展自身的功能，积极探索企业间总承包联合体投标的方式，应对规模浩大、技术复杂、竞争残酷的工程，开拓服务领域，超越承担施工阶段的任务。

　　3 明确工程总承包的招标、投标和评标的配套法律、法规

　　在施工总承包模式中，建设项目业主对工程的检查和验收都以图纸和合同为依据，但在设计和施工总承包模式中，承包方既要进行设计，又要进行施工，如果通过招标选择项目总承包单位，根据什么招标、评标呢?

　　理论上，施工承包的招标通常是以图纸和分部分项工程说明以及工程量清单为依据，这种招标称为构造招标，而进行设计与施工总承包招标时，可能还没有一张图纸，这时的招标必须要有功能描述书以及有关的要求和条件说明，这种招标叫做功能招标，功能描述书以及有关的要求和条件说明是否清楚、明确和具体，是招标能否成功和建设项目顺利实施的关键。投标人根据招标人提供的功能描述书以及有关的要求和条件说明进行投标，编制设计建议书和设计文件，并根据其设计进行工程报价。

　　设计—施工总承包招标的评标一般是采用综合评估法进行，以设计方案、施工组织设计和投标报价等为主要评标因素，分3个阶段进行，首先是对设计进行审查，审查设计是否满足业主的功能描述书以及有关的要求和条件说明;其次对施工组织设计的可行性进行审查，审查技术文件与设计文件实际情况是否相符，是否违反强制性国家标准规定，按照投标人技术文件的措施和方法进入施工后是否会出现质量或安全事故等，最后对投标报价进行审查，如果设计审查和可行性审查通不过，就没有资格进入下一阶段的审查，就是说，价格再便宜也不可能中标。一般情况下，业主将在符合要求的设计方案中，选择具有可行性的施工组织设计并且投标价格最低的投标单位作为中标单位。运用这种综合评估法进行评标，对评标委员会提出了很高的要求，设计—施工总承包招标的评标委员会应囊括设计评审专家和施工评审专家。

　　在实际操作中，从20世纪80年代开始，国家建设行政主管部门就在许多文件中提倡工程总承包，《建筑法》提到“提倡对建筑工程实行工程总承包”，但是对如何开展总承包并没有配套法规文件。建设部颁布的建市[2003]30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，对广大企业推进工程总承包和项目管理起到非常重要的促进作用，但仍然存在法律效力和实际推进力度不够的问题,工程总承包招标活动操作性不强。在招标投标法和工程招投标管理办法中，对设计、施工、监理等分别招标投标都作了详细规定，而对工程总承包招标投标的明确详细的规定还处于征求意见稿的状态，没有正式出炉，总承包的招标文件范本和合同范本也没有配套。这在较大程度上影响了我国工程总承包招投标市场的培育和发展。

　　由上述可见，在我国推行工程总承包招标需要解决如下几个问题：首先要修订充实完善现行的法律法规，增加有关工程总承包条款，尽快出台严密的、符合国际惯例的工程总承包管理办法、工程总承包合同文本、工程总承包招投标等规章制度，用法律形式明确工程总承包招投标模式，特别要加强对业主肢解建设工程进行明确的规范。凡符合工程总承包招标标准与规模的建设项目，要求业主一律不得平行发包或化整为零，否则视为违规。

　　其次，解决工程总承包和工程项目管理企业的市场准入问题，要结合贯彻实施《行政许可法》，修订和完善现有企业资质管理等有关规定，特别是要围绕工程总承包企业的资质转换这个核心，着重解决好3个调整：(1)通过改造和重组，调整勘察、设计、施工、监理企业组织结构，建立以核心层(龙头企业)为主的集团型企业的方式和途径;(2)通过资质转换，充实专业科技人员，调整企业智力结构，增强科研、设计、施工、采购一体化能力的方式和途径;(3)通过增设相应资质，调整企业经营结构，实现多元化经营与跨国经营的方式和途径，从而建立起企业集团化、管理集约化、经营综合化、产业国际化的体制。

　　第三，政府部门要积极为培育工程总承包招投标市场，创造良好的市场环境。首先，应从法律上允许承包商融资、投资承包工程，从而为实施工程总承包创造条件。并针对垫资带资工程，以法律的形式明确最低利息和偿还期限，形成一种有利于承包商开展融资的市场环境，降低承包商的资金风险。其次，要积极推动金融部门完善金融服务的产品和程序，建立适合国际市场的融资渠道和国际工程承包市场所通行的项目融资方式，满足企业开拓国内外市场的需要;积极推动工程总承包企业与国内外金融机构的合作，扩大企业的融资渠道;积极推动国内银行、信用保险机构，尽快建立和完善我国企业海外投资风险评估体系，进一步完善工程信用担保制度，为我国企业推进发展工程总承包市场主体提供经济支撑创造良好的社会环境。

　　第四，制定相应的取费标准。随着工程总承包与项目管理公司的发展，建设主管部门应制定与工程总承包项目管理相适应的取费方式和标准，同时应推行履约保函与工程保险制度，使工程总承包管理的建设方式从起步就与国际接轨。

　　4 结束语

　　总而言之，设计—施工总承包招标有着十分巨大的经济效益和社会价值，是对国家对企业都有利的大事，但不可否认的是，设计—施工总承包招标是我国建设工程领域的一场革命，这场革命对工程建设管理体制、施工组织方式乃至建设节约型社会、企业和工地都将带来无法估量的冲击。