规划不符合有关法规被撤消的规划土地局批照案

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　　【案例】

　　原告：王亚平、孙玉培等43户居民。

　　被告：上海市普陀区规划土地局。

　　第三人：普陀区宜川街道泰山二村第一居委会。

　　一、一审诉辩主张

　　1.被诉具体行政行为：1990年12月被告普陀区规划土地局向第三人普陀区宜川街道泰山二村第一居委会核发了“临90-645”建筑自行车棚工程执照，原告认为自行车棚影响其环境权向法院起诉。

　　2.原告诉称：请求法院撤销被告出具的“临90-645”建筑自行车棚的工程执照，恢复新村内原有的道路和空间。其主要理由是：

　　(1)被告出具的“临90-645”建筑自行车棚的工程执照及第三人的违章建筑侵占了新村内的规划绿地;泰山二村19-21号大楼内一片空地是原建筑设计单位规划的绿化用地，被告违反《上海市植树造林绿化管理条例》第二十九条关于“禁止在住宅区、新村庭园的规划绿地内插建其他建筑”的规定，出具执照，其具体行政行为是违法的。

　　(2)根据该执照建造的自行车棚影响了原告的通风、采光及通道。被告出具的执照违反《上海市城市规划管理技术规定》第七条有关居住建筑间距的规定，遮挡了居民居室的窗户，影响通风、采光，同时，该违章建筑侵占了原告居住大楼前的居民通行道路，违反了《上海市城镇公有房屋管理条例》第二十四条第一款关于“街坊内道路要保持平整、畅通，任何单位和个人不得占用”的规定。其具体行政行为是违法的。

　　(3)该建筑的地基下，埋有新村内自来水管道阀门及地下电缆。被告在出具执照时，不作调查，在未征得有关部门同意与批准的情况下，便出具执照，该具体行政行为违反了《上海市城镇公有房屋管理条例》。

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　　行政法律关系中相关人，是否符合行政诉讼法规定的受案范围?是否可以提起诉讼?------------见正文第42页及该案评析。]普陀区人民法院经立案审查认为：普陀区规划土地局与泰山二村居委会之间具有行政法律关系，原告处于该行政法律关系中相关人的地位，不符合行政诉讼法规定的受案范围。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第四十二条规定裁定：原告普陀区泰山二村19-21号大楼内43户居民的起诉不予受理。

　　普陀区人民法院作出对原告普陀区泰山二村19-21号大楼内43户居民诉被告普陀区规划土地管理局批照案不予受理裁定后，原告不服，上诉于上海市中级人民法院。上海市中级人民法院认为：公民认为行政机关核发建筑执照的具体行政行为，侵犯其通风、采光、通道等合法权益，提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第八项、第四十一条规定，应予受理。为此作出裁定：撤销上海市普陀区人民法院(1991)普法行诉字第1号行政裁定书，本案由上海市普陀区人民法院受理。

　　1991年10月23日，上海市普陀区人民法院以(1991)普法行字第15号正式受理原告普陀区泰山二村19-21号大楼内43户居民诉被告普陀区规划土地管理局批照一案。

　　3.被告辩称：其对第三人核发“临90-645”执照是城市规划管理部门履行职责，依法行政的正当行政行为，也是合法的行政行为，请求法院对普陀区建筑工程“临90-645”执照予以维持，其主要理由是：

　　(1)被告核发自行车建筑执照是正当行政行为，是完全合法的。被告受理申请人的申请后，进行调查核实，确认其申请用途和申请搭建地点与规划无影响，且不影响泰山二村19-21号居民通风、采光和通道，通过规定的审批程序，并征询有关部门的意见，根据《上海市城市建设规划管理条例》等法规的规定，核发了搭建简易自行车棚的临时工程执照。

　　(2)被告依法批准建造自行车棚是完全合情合理的。泰山二村属老式的居民住宅区，由于当时客观局限，在建造施工中没考虑居民自行车停放问题。随着住宅的使用，居民的这一矛盾突出，为使街坊整洁，防止自行车失窃，被告批准了申请人建造为群众服务的公益设施，是照顾了大多数该地居民的利益，因此是完全合情的。同时，被告根据申请人的申请。对该地居民户数和自行车棚的配置现状进行核对，并充分考虑同相邻建筑的关系，及时调整原设计方案，将整个自行车棚的面积、高度压缩到较低限度，最后确定执照所规定的施工范围，因此是完全合理的。

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　　压占地下管线与当事人没有关系，当事人是否可以将这一情况作为诉讼理由对规划部门的行政决定提出异议?关于压占管线问题，原告不具有主体资格。与通风、采光等问题不同，原告既不是地下管线的产权人，也不是管理人，因此，压占地下管线与原告无关。即使压占了地下管线，其诉讼主体应是这些地下管线的拥有或管理部门，而原告不具有主体资格。新村内的地下管线不属保护区范围，被告没有义务予以保护。

　　二、一审事实认定

　　法院经审理查明：1990年10月22日，泰山二村第一居委会向普陀区规划土地管理局提出在泰山二村19-21号楼前空地上建筑自行车棚的申请。普陀区规划土地管理局在征得上海市纺织住宅开发公司房产管理组泰山新村管理段、上海针织住宅开发公司房产管理组、普陀区宜川街道办事处城市建设管理科盖章同意，审查了车棚施工图，并到现场勘查，在确认申请用途和申请搭建地与规划无影响的基础上，于1990年12月15日向申请人核发了“临90-645”建筑自行车棚工程执照。1991年5月，第三人进行施工后，被告发现核准建筑的自行车棚西首部分紧贴居民的工房，挡住居民的窗户，没有间距，于1991年8月21日就上述部分作出变更执照。

　　另查明，泰山二村19——21号大楼前的土地属住宅间距用地，不属规划公共绿地;19-21号大楼与自行车棚之间的间距符合有关规定;车棚地基下铺设有自来水管道、三只65mm进水阀门以及两根电缆线。

　　上述事实有普陀区规划土地局核发“临90-645”建筑自行车棚工程执照的原始材料;上海市缆输配电公司运行检修队、上海市自来水公司管线工程所管网管理科提供的车棚地基下电缆线路图和自来水管道线路图等证据为证。

　　三、一审判决理由和判决结果

　　法院认为：被告在核发“临90-645”建筑工程执照时，未审查核实自行车棚建筑地基下铺设的自来水管道及电力电缆线，在申请人(第三人)未向涉及的有关单位征询意见并取得同意，即核照发证，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十五条及电力设施保护条例第十六条第一项关于“不得在地下电缆保护区内兴建建筑物”等有关规定。被告实施的是法律法规已明确禁止的行为，其具体行政行为违法。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定，作出如下判决：

　　1、撤销上海市普陀区规划土地管理局向泰山二村第一居委会颁发的“临90-645”搭建自行车棚建筑工程执照。

　　2、对已建成的自行车棚，在本判决生效后3个月内由被告上海市普陀区规划土地管理局作出处理。

　　本案诉讼费100元，由被告上海市普陀区规划土地管理局承担。

　　【评析】

　　本案是相关人对建筑工程执照提出异议，进而导致的诉讼。虽然相关人起诉的是批照机关，但其审判结果直接关系到建设单位的建筑工程能否进行。

　　本案在事实上的争议主要有三方面：一、该建筑是否侵占规划绿地;二、自行车棚的建筑是否影响原告通风、采光和通行等相邻权;三、该建筑的地基下是否埋有新村内自来水管道阀门及地下电缆等管线。我们注意到一审法院根据自行车棚下埋有新村内自来水管道阀门及地下电缆等管线而判决撤销规划局颁发的建筑工程执照，而实际上自行车棚下是否有管线与侵犯原告的合法权益没有直接关系，这就提出一个重要的法律问题，即法院在审查案件时，是否仅限于与原告合法权益直接相关的事实和法律?我们认为法院审判的职能不仅仅在于保护当事人的合法权益不受他人的非法侵犯，更重要的，法院肩负着维护国家法律不受破坏的职责。如果在审判中发现有违法行为，法院有权力，也有义务进行纠正或制止，因此法院在审判中不应当仅仅局限于为了保护原告的合法权益来确定自己的审查范围。那么，被告认为 “与通风、采光等问题不同，原告既不是地下管线的产权人，也不是管理人，因此，压占地下管线与原告无关。即使压占了地下管线，其诉讼主体应是这些地下管线的拥有或管理部门，而原告不具有主体资格。新村内的地下管线不属保护区范围，被告没有义务予以保护。”是否有道理呢?我们认为这涉及到原告的诉权问题。如果原告仅以压占管线为由进行起诉，那么法院是可以不受理或告知原告找其他有关机关解决，但本案中原告主要是根据其他理由进行起诉的，法院当然应当受理，在审理中当然也应当对压占管线的事实进行审查。根据压占管线的事实认定规划部门行政行为违法，进而判决撤消有关行政行为是正确的。

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　　如何理解行政诉讼的受案范围?本案一审法院和二审法院对于本案是否符合行政诉讼法规定的受案范围认识不一致。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”我们认为该条文的规定并没有限定可以提起诉讼的人一定是具有行政法律关系的当事人，或者说法律没有限定能够对行政机关起诉的人一定是具体行政行为指向的人。二审法院对一审法院的裁定予以纠正是正确的。实际上，行政诉讼也是一种侵权诉讼。法律上的侵权理论意味着任何人对其他人的合法权益都不能侵犯。行政机关的违法行政行为当然不可能仅仅侵犯行政相对人的合法权益，也有可能侵犯其他人的合法权益。如果其他人的合法权益因为行政行为受到了侵犯，而不能起诉行政机关，这显然是违背了行政诉讼法的立法宗旨。