农民住宅买卖纠纷的认定与处理

(一)农民宅基地的性质定位

　　《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定：宅基地属于集体所有。农民宅基地属于集体所有的土地的一部分，集体土地可以分为农业用地与农村建设用地，而宅基地属于农村建设用地部分。在现有的法律框架内，农民宅基地的使用权原则上禁止转让。我国《土地管理法》第43条规定："任何单位和个人进行建设，需要建设用地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。"该法第63条规定："农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。"因此有学者认为："农民宅基地使用权的流转几乎成为不可能。居民宅基地使用权由于是村民基于其身份而无偿取得的，因而不具有可交易性，当然不能参与市场流转。""其本意就是为了防止农村集体建设用地进入市场冲击房地产市场。其所谓的'冲击房地产市场'，实质上就是打破政府对房地产一级市场的垄断，直接危及到政府有关部门的既得利益，而这种利益习惯性地被称之为'国家利益'。 "①因此，在现有的条件下，农民宅基地属于集体所有，所有权的主体不容讨论，就连其使用权的商品性定位也是值得探究的。

　　(二)农民住宅房的性质定位

　　《民法通则》第七十五条规定：公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。因此，农民住宅房是农民的私有财产，这可能没有相左的意见，这也是对农民住宅房的性质定位。

　　(三)农民住宅房与其依附的土地间二元所有所产生的矛盾

　　农民的住宅房必须建立于集体土地之上，且法律明确规定了申请宅基地的相关程序，因此农民住宅房的建造必然要受到相关行政权的制约，与国家对集体土地的容量控制亦有重大的关系。正因如此，我国的土地管理法规定，农村村民一户只能申请一处宅基地。就是建于这一处宅基地上的房屋，当由于种种原因，农民需要通过市场对房屋进行交易时，却遇到法律上的重大障碍。因为房屋与宅基地均是不动产，宅基地属于集体所有，处置了房屋必然要同时处置宅基地，这使得农民住宅房的所有权的权能的实现受到了极大的阻碍，说到底就是，农民住宅房的所有权没有得到应有的保障，这从一定意义上说，也是对农民私有财产的一种侵犯。既然法律只明确规定，农民出售住宅房后不得再申请宅基地，那么，国家就只能从禁止重复申请宅基地的角度规制和保护集体土地，而不应该通过禁止农民进行房屋交易的方式来达到其目的。现在，我们不需要再来讨论是"地随房走"还是"房随地走"的扯皮问题，关健是如何保障农民的私有财产所有权的实现，否则，再多的讨论只会停留在无味的口水帐之中。当然，这只是对立法的方向进行的一种探讨式的研究，眼前的问题是纠纷在等待法院的处理，在当前的法律条件下，如何公平、合理又合法的处理好这类纠纷，是司法实务者回避不了的问题。

　　三、农民住宅房买卖纠纷的处理方式

　　正是在对上述二元所有的矛盾格局分析的基础上，司法实务界对这类纠纷的处理出现了不同的声音。

　　第一种观点：认为买卖行为无效。理由是：在现有的法律框架内，找不到买卖行为有效的依据。在我国尚没有法官造法的规定，司法应当注意自己的权限，严格遵守自己的职权范围，超越立法界限本身就是一种违法行为，必将导致与立法权的冲突。同时，如认定买卖行为有效，必将产生负面的示范作用，使人们误认为农村村民房屋与城市商品房交易一样是合法的，必将产生一些农民失去土地，而目前的城市化进程并不能解决这一矛盾。土地是农民的根本，没有土地则没有了养家糊口的条件，进而影响到社会的稳定。《中华人民共和国土地管理法》规定：宅基地属农民集体所有。2000年10月，江苏省第九届人大常委会通过的《江苏省土地管理条例》对农民住宅房买卖受让主体的条件进行了明确，该条例第三十五条第二款规定：购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件。按照这一规定，农村房屋的购买者必须具备：首先系农户且必须符合申请建房用地两个条件。该规定实际上已排除了外地农民购买本村村民房屋的可能性。另外，在现有的法律框架与行政管理模式下，即便法院认定买卖行为有效，但行政机关却不予办理相关的产权转移手续，又造成司法权与行政权的冲突。买房者支付了对价后，所得到的只是一种不能被管理机关认可的虚渺的权利，一旦拆迁，又会产生新的矛盾。与其判其有效，不如定其无效。并依据返还原则，判令当事人各自返还，这更能体现法律的精神，更符合中国的国情。

　　第二种观点：认为买卖行为有效。理由是：原有的法律法规系计划经济条件下的产物，也是农业社会的特质之一。随着社会向工业化方向的发展，大城市、小农村已是规律所趋，一些农村人口逐渐向城市移动，甚至在城市里购置了商品房，成为名符其实的城里人。其原建造在农村的房屋如长期闲置，必将是社会资源的一种浪费。同时，在一些农村，农民抛荒现象十分严重，一些地方的基层政府甚至采用招募的方式吸引外地人到本地进行耕种，这是不得以而为之的权宜之策。如认定此类房屋买卖行为无效，必将使社会资源出现浪费现象，同时影响到城市化的进程和农村生产经营方式的转换，农村的生产力必将受到影响。法院不能拒绝裁判，纠纷提交到法院，法院一定要给当事人与社会一个答复。当务之急系修改立法，在立法没有修改的情况下，判决有效也未尝不可，因为《土地管理法》规定，农民将自己宅基地上的房屋出售后，不得再申请宅基地。《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》中规定："对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费"。②立法的精神隐含着农民可以出售自己的房屋，特别是未禁止出售房屋。法律上没有禁止的，公民就可以作为，这是法治社会的基本原则。"当村民出售房屋时，仅仅是宅基地的使用权人换了另外的主体，村民并不能通过出售房屋而从中获得宅基地的收益，他只能获得出售建筑物的利益。因此，对集体经济组织的经济利益并不存在侵犯的问题。且允许农村房屋自由转让，将使农村的房屋发挥最大的效用。"③至于法院认定有效后，行政机关办理权属转移登记事宜，实际上，不少的农村基层政府已在按有效操作，给予办理相关的手续，特别是房产权属的登记。如认为立法中禁止农村房屋买卖，那这样的立法已明显滞后于现实了，已给司法与行政造成了窘迫的状态，甚至受到司法与行政的无声的抵制，立法时常具有保守与滞后的特性，司法不应当苦守没有生命力的陈见。

　　第三种观点(也是房地产律师所赞同的观点)，认为应当对买卖行为认定无效，但处理时以不适用返还原则、维持交易现状为一般，以适用返还原则、恢复交易前状态为例外。应当区别对待。理由是：农村村民房屋不能买卖是在一定历史条件下的产物，这几年，随着城市化的进程和市场经济的发展，当初立法的背景、宗旨、社会基础均已发生重大变化，户籍管理制度也将逐渐被取消。而对西方城市化进程的研究也表明，"农村人口流动的方式以短距离流动为主，先是城市附近地区居民向城市迁移，他们留下的真空再由更远一些的居民补充进来。农村人口像波浪一样，一浪一浪地向前推进。"④真空的弥补必然要求相关法律制度的跟踪保障。"社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。"⑤现实中，农村村民房屋向外地农民出售的现象甚多，经过一段时间后，出卖人反悔的也多，导致诉讼量的增加。究其根源，主要是土地及房产增值引发的利益驱动，部分出卖人见利行事，试图利用法律规定的不完善来达到自己的目的，如认定无效，并同时判决返还，必将使诚实信用原则受到侵害，同时，在社会上形成不讲诚信的法律氛围，这对建立诚信社会、法治社会都将产生很大的负面效应。返还后，也将滋生一些不利后果，交易安全受到侵犯自不待说，由于返还中实行的是过错责任原则，法院一般认定买卖双方均有过错，买方在购房后的装修、投资等，由于受到举证责任等因素的影响，其损失时常得不到应有的保护，容易激化社会矛盾。但判决有效显然与现行的立法相抵触，《中华人民共和国土地管理法》规定：宅基地属农民集体所有。江苏省人大常委会颁布的《南京市建设用地管理条例(修正)》规定："出卖房屋的，应当将宅基地退还集体，注销宅基地使用证书；买卖房屋的农户符合申请宅基地条件的，经乡(镇)人民政府批准，换发宅基地使用证书。"虽然法律法规并未明确禁止农村房屋的买卖，但房屋是与土地相连的不动产，处分了房产必然牵涉到地产，土地属于集体，建于其上的房屋必然受到其他权能的限制。因此，农民住宅房出卖给非本集体组织成员存在立法上的障碍。但同时，"我们在办案中，如果不去认真考察已经变化了的社会政治经济关系，而仍然适用已经滞后了的法律条文'对号入座'，那就必然导致办案的社会效果与法律效果的冲突。""在法律规定的范围内应当鼓励适合实际情况的改革创新。实践证明，这样做，既能为修改、补充法律积累素材，又会产生较好的社会效果。"⑥因此，可以通过第三条道路来解决这一问题，即依据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，认定买卖行为无效，但依据无效返还中"没有必要返还"的条款规定，应当视具体情况判决不予返还，购房款可被视为对出卖人的折价补偿；在双方利益悬殊过大的情况下，可以考虑判决买受人支付给出卖人该房屋增值部分价款的l／3至l／2作为补偿。这样既不与现行法律法规相冲突，又维护了公平、交易安全、诚实信用的价值取向，是目前解决这一难题的切实可行的操作方法，符合社会发展的趋势要求，与现有的社会总体价值观念相契合。当然，按此观点，要区别不同情况进行处理。一种情况，对交易行为已完成，买受人已居住使用房屋多年，出卖人起诉具有恶意诉讼之倾向，从维护交易安全、维护社会诚信的角度，在认定无效的基础上，判决不宜返还，保持现状。第二种情况，对交易尚未履行完毕，或虽履行完毕，但交易完成时间短，可以认定无效，适用返还原则，同时对损失问题，根据双方过错程度，合理分担。第三种情况，对当事人未提出无效请求，仅是要求按协议履行的案件，法院不宜依职权主动审查、干预。这种处理方式，既不与立法相冲突，又不干预行政权的行使，具有合法的特点。同时，该方式保护了市场交易中的诚实信用原则，将社会资源的利用最大化，有效地化解了国家公权力与个人私权力的矛盾，对市场经济的健康发展将起到明显的推动作用。

责任编辑：小平