土地使用权出让合同常见纠纷与预防

　　一、土地使用权出让合同常见纠纷的主要表现形式

　　由于立法上的滞后、管理上的混乱、实务操作的不规范等多方面的原因，导致了土地一级市场的混乱与无序，并产生了大量的纠纷和诉讼。因土地使用权出让合同发生的纠纷，处理难度大，情况更复杂，其纠纷的表现形式也呈现出多样化和复杂化的特点。常见纠纷有以下几种：

　　1、因土地出让合同的效力引发的纠纷

　　土地使用权出让合同本身是有效还是无效的问题，不仅常常引发争议，形成纠纷和诉讼，而且合同效力的争议往往也是引发合同履行方面纠纷的诱因。一些效力存在争议的出让合同，往往是出让程序和合同内容存在瑕疵，由此导致合同履行的困难。比如因未履行土地出让的前置审批手续而使后续的规划、建设手续无法办理，导致工程无法开发建设。同时，程序和内容上的瑕疵也给了当事人违约的理由和机会，当一方因自身原因不想或无力履约时，往往通过找出合同程序和内容上的违法之处，请求确认出让合同无效，从而摆脱自己应当承担的违约责任。此时，出让合同的效力就成了纠纷的焦点。

　　2、因土地使用权出让方式选择引发的纠纷

　　根据有关法律规定，商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性土地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。如果政府土地主管部门应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地，但其仍然采用协议方式，并因此剥夺了其他潜在用地意向者平等参与竞买的权利，则任何潜在用地者均可提出异议。事实上因此引发的争议不在少数，只不过为此提起诉讼的不多，大多是通过行政程序寻求解决办法;即使诉讼，也多为行政诉讼。

　　3、因不公平竞买(卖)行为引发的纠纷

　　采用招标、拍卖、挂牌的方式出让国有土地使用权也不能解决所有的问题，尤其在我国现阶段，公平的竞买方式也有漏洞，从2002年开始由国家强力推出的出让国有经营性土地使用权的招拍挂方式在实践中也屡出问题。比如在常见的“串通投标”、“陪标”、“陪拍”，还有招标时采用“黑白合同”等方式“高价中标、低价成交”等。这种以排挤其他单竞争对手为目的的虚假的、不公平的招标、拍卖、挂牌出让行为发球以“合法形式掩盖非法目的”和“恶意串通损害第三人利益”的行为，有关当事人不仅有权要求确认竞买行为无效，而且可以要求有过错的当事人赔偿损失。

　　4、随意废标、撤拍、撤牌，不按规定签订土地使用权出让合同引发的纠纷

　　投标人或竞买人因为要提前缴纳一笔不小的保证金，其发生废标或成交后不签订的情形很少见。实践中往往是作为出让方的政府土地管理部门经常以种种理由废标或中途撤拍、撤牌或拒绝签订正式合同，其主要原因大多是因为最后的中标人或成交人不是他们所期望的，他们经常可以找到借口，除了未获有关政府批准外，更多的借口是通过找出受让人主体资质、申报文件以及程序上的瑕疵达到目的。此外，出让人还常常会在中标或成交后，利用自己的特殊主体地位，强迫受让方接受一些超出招标或竞买文件的其他条件;或者欺骗其他投标人或竞买人，在公开成交后又与受让人签订条件更加优惠的土地使用权出让合同。这些都违反了法律规定并损害了相关当事人的合法权益，同时也破坏了招标、拍卖、挂牌所应遵循的“公开、公平、公正”的原则，为此而产生纠纷也是常见的。

　　5、不按出让合同规定交纳土地使用权出让金引发的纠纷

　　通过协议方式出让国有土地使用权的受让方普遍是一些资质等级低、资金实力不强的中小房地产企业，其拖欠或延期支付土地出让金是常有的事，不过能通过协议方式拿到土地的开发商大都是有背景、有关系的“能人”，政府对这些人的违约行为往往表现得非常宽容，但行为存在着非常大的商业风险和法律风险，一旦发生问题常常造成国有资产的流失，诉讼和执行的难度也很大。

　　在严格推行一级土地市场的市场化动作即商业、旅游、娱乐和商品住宅以及其他土地有两个以上用地意向者的土地使用权出让必须采用招标、拍卖或者挂牌方式以后，相比较而言，拖欠土地使用权出让金的行为已大为减少，但还不可能根除。但少了些“关系”、“背景”成分，当事人行使诉权的可能性会大些。

　　6、不按出让合同规定期限开发建设闲置土地引发的纠纷

　　土地市场的炒买炒卖是土地闲置的一个原因。另外，市场的因素也不小：当房地产市场处于低潮时会发生闲置;房地产市场处于高潮时也会因一些追逐超额利润的开发商的囤积居奇发生土地的闲置。

　　因土地闲置经营发生的争议是：(1)何谓土地闲置?何谓未动工开发?(2)土地闲置的原因是什么?是政府责任还是开发商的责任土地闲置纠纷在实际审理中难度比较大。

　　7、擅自改变土地用途和使用条件引发的纠纷

　　我国衽严格的土地用途管制制度，土地用途一经确定，未经法定程序不得擅自变更。对此不仅有法律的严格规定，土地使用权出让合同也将这样的规定直接列入其中。除了明确规定土地用途外，有关土地使用条件也会列入土地使用权出让合同之中。因改变土地用途和使用条件而发生的纠纷在房地产开发领域也较为常见，在处理此类纠纷时，有许多问题经常产生争议，比如什么叫用途改变?土地用用途变更，土地出让金如何调整?等等。为追逐高额利润，实现土地利用价值最大化，土地受让方常常改变或者变相改变土地用途和使用条件。现行法律已明确赋予出让方在受让方擅自变更土地用途时的合同解除权，但对于土地用途变更到何种程度可行使此种权利也会有争议。

　　8、因收回土地使用权引发的纠纷

　　出让方可以收回土地使用权的情形主要有五种。要求收回土地使用权，就意味着要求解除土地使用权出让合同，而土地使用要一旦被收回，给土地受让方带来的损失是巨大的。因此。围绕土地使用权收回的条件是否成就以及违约原因、过错责任等展开的争议也非常大。

　　9、因土地出让方不按合同约定的时间和条件供地、不按约定颁发土地使用权证书引发的纠纷

　　出让方不按合同约定的条件和期限履行供地和发证义务的情形也很常见。有时这种不履行义务的行为是由于履行过程中双方发生争议或者受让方有过错，但很多时候是因为政府履约过程中的强要心态，以及合同意识淡薄，履约责任心不强造成的。另外，在土地一级市场，出让方所供土地一般是“熟地”，即由政府负责所供应土地的“三通一平”或“五通一平”、“七通一平”等公共配套建设。在土地供应过程中，出让方提供的土地常常达不到供地标准，所签订的土地使用权出让合同中有关供地标准的条款往往不够明确具体，日后在土地供应标准、验收以及土地费用的承担止也经常引发争议。

　　二、土地使用权出让合同纠纷的预防

　　1、依法签约，确保合同效力

　　预防土地使用权出让合同无效，主要从主体、内容和程序研修方面把关：

　　(1)确保合同主体资格合法

　　对于土地使用权出让合同的受让方，法律没有明确的限制性规定，只要具有民事行为能力，都可以盛衰土地使用权出让合同的受让方。但实际上并非如此。国有土地使用权的出让都是为了特定的房地产开发项目，而房地产的开发建设需要法定的资质条件，因此，土地使用权出让合同的受让主体只能是具有房地产开发资质的房地产企业。在这一点上，作为出让方主体的政府土地管理部门审查得比较严格，一般不会有什么问题。倒是对受让方主体资格承担审查的出让方的主体资格经常出问题。按照法律规定，能够成为出让方主体的只能是市、县政府土地管理部门，但实践中不仅种类开发区、园区管理委员会以自己的名义对外签订土地使用权出让合同，设置的临时机构如“新区开发指挥部”等也这样做。这是严重的超越职权的违法行为，当因土地使用权出让合同的履行发生争议时，如因主体资格违法而确认土地使用权出让合同无效，除了国家利益、当事人的经济利益受损失外，政府的权威和公信力也会受到负面影响。

　　(2)确保合同内容

　　根据有关法律规定，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的价时，合同约定的价格条款无效。除此之外，其他内容如有违反《合同法》第五十二条规定的五种情形之一的，也可能导致合同无力。因此，为确保土地使用权出让合同的效力，对合同内容的审查既要突出重点，又要全面细致。

　　(3)大力推进土地出让的阳光操作，进一步完善相关程序

　　土地出让的暗箱操作、私下交易不仅是产生腐败的根源，也是导致无效合同、引发各种纠纷的导火索。应当注意的是，暗簟式操作不仅只发生在协议出让过程中，在所谓的招标、拍卖、挂牌交易过程中也会发生暗箱操作行为，如拍卖中的“陪拍”、招标中的“黑白合同”等。因此，土地的各种出访方式都应当进一步规范，既要防止传统的暗箱操作手法，又要防止利用新规则的漏洞搞私下交易。当前，土地使用权出让还应当更多地采用相对更加公开透明的招标和拍卖方式。

　　(4)加强对土地受让方的资质审查，适当提高市场准入门槛

　　实践中对房地产开发企业的资质的审查流于形式，使得许多房地产开发企业虽有资质，但事实上根本没有相应的开发能力。缺乏自有资金和专业技术人员。因此，有必要适当提高房地产开发的准入门槛，加强对企业自有流动资金来源和使用的监管，防止抽逃资金，使得一些本身不具有长久开发能力的企业被挡在土地一级市场的大门之外，同时使得建设项目的后续资金有了一定程度的保障。

　　(5)保证房地产房地产开发市场的公平竞争，促进优胜劣汰

　　前述4种方法可以说是在房地产市场秩序混乱的情况下的权宜之计，带有明显的政府干预色彩。从长远来说，政府行政干预的作用是有限的，而且常常会顾此失彼，实际上，对市场的过度和不正当干预会使得市场更加混乱。因此，政府应当利用市场这只“无形的手”间接调控市场。充分发挥市场的作用，减少行政干预，公平竞争的环境才能真正建立起来，房地产开发商的实力和竞争力才能真正的提高。但鼓励自由竞争的同时要防止垄断，特别要防止政府扶持之下的垄断。垄断是公平竞争的大敌，其本身就是最恶劣的不正当竞争行为。因此，鼓励竞争的同时一定不要忘记了防止垄断。

　　(6)严格规范履约行为

　　土地使用权出让合同的履行期限较长。合同的内容履行得如何要等到建设项目结束之后才能确认，在的履行期限内，由于主观的、客观的原因，可能发生多种违约情形。作为出让方的违约情形主要有不按合同规定的时间和条件音乐会土地;不按时发放土地使用权证;无正当理由擅自调整和改变土地用途和土地利用条件;无正当理由提前收回土地使用权等。作为受让方的主要违约情形有不按时足额交纳土地使用权出让金;不按合同期限动工开发完成项目建设;未以批准不符合转让条件擅自转让土地使用权;未经批准擅自改变土地用途和土地使用条件等。

　　无论对于土地使用权出让方自身的违约行为，还是对受让方履约的督促和违约的追究，主要是一个责任心以及国家利益高于一切的觉悟问题。但是，对于合同的履行和监管，只寄希望于官员贩品质和觉悟性是不够的，只有建立完善而严格的监督制约机制才能产生积极的效果。这种机制至少要体现出个人利益和国家利益之间的直接关系，即国家利益的实现和保护必须和个人的升迁、奖惩联系起来。同时还应辅之以合同履行的动态监管措施、阶段总结措施以及对违约行为的法律评价措施等。

　　(7)严格土地用途和规划条件的审批程序，提高规划管理的权威

　　国家法律对土地用途变更的要求是非常严格的，但在实践中，土地用途及利用条件的变更比想象的要容易得多。而问题最多的则出在政府的审批环节。对于土地用途和用地条件的变更，多是生米做成熟饭、变更事实已经发生，建设单位才开始开始变更申请手续。面对已经建成的建筑，政府主管部门经常表现得“心慈手软”，往往象征性地罚点款或补交点出让金了事。这在客观上助长了土地使用者擅自改变土地用途的行为，也极大地损害了政府规划管理的权威。

　　另外，政府各职能部门的分工不同，在土地用途的审批和监管上也往往脱节，建设单位在输审批手续时，利用政府各部门管理上的脱节，钻行政审批的空子。因此，规划管理部门在输土地用途和用地条件变更审批时，应事先征求土地管理部门的意见，如果土地管理部门未与受让方就补交土地出让金事宜达成一致就不应办理批准手续，以避免日后就土地使用权出让金补交引发的纠纷。同理，未经与规划部门协商，土地管理部门也不应轻率地与受让方达成补交出让金的协议，否则，补交出让金的协议在法律上往往可以被视为出让方对土地用途变更的间接同意，如日后规划主管部门否决了变更申请，会使问题复杂化并引发新的纠纷。