如何看待深圳小产权房——兼论土地一级市场存在的问题

康玲 骆晓红 艾利刚 深圳市国策房地产土地估价有限公司

不久前，深圳市人大表决通过了《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》(下称《决定》)，这一决定被不少人解读成“深圳的小产权房终于能在国内率先拿到准生证”。6月9日，国土资源部专题听取深圳市政府、广东省国土资源厅的有关汇报后认为，深圳市人大的《决定》针对的是国有土地上的违法建筑，与在农民集体土地上违规违法建设、向社会公众租售的“小产权房”有本质区别，并且再次强调坚决查处小产权房。

据有关报道，2007年深圳，市国土局所做的调查显示，深圳有“城中村”农民房或其他私人自建房超过 35万栋，总建筑面积约1．2亿平方米。其中在1999年出台相关法规之前建造至今未获处理的“违法私房”(即住宅)约有22万栋，从1999年至2004年5年间，深圳违法私房达到10万栋。虽然深圳在1999年和2001年分别出台了有关处理违法建筑的相关法规《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》(以下简称“两规”)等，要求对1999年3月5日之前所建不能依照相关法规处理的违法建筑和 1999年3月5日之后所建的违法建筑依法拆除、没收，但现行法律法规对于这类房产的处理、确权和办理房地产证并未做出具体规定，后续确权、办证等工作没有完成，也造成了后来新的抢建行为屡禁不止。

一、深圳处理的是“小产权房”吗

根据国土资源部的定义，所谓“小产权房”，是在农民集体土地上违规违法建设、向城镇户籍公众出售的住宅，没有土地使用权。从严格意义上来说，深圳处理的确实是“小产权房”，或者说是“限制产权房”。因为这些农民自建住宅大部分是2004年启动城市化进程之前就存在的，确实是在农村集体土地上建设的。尽管深圳市人大、人民政府认为2005年底完成“转地”以后，原农村土地已经全部城市化，已经不存在农村集体上地。但实际上，“转地”没有涉及当时已经大量存在的农民自建厂房和农民自建住宅(建成区)，对这些土：地、房产没有办理征收、补偿手续，也没有及时按“两规”处理，将其转化为国有。《决定》实际足要继续按“两规”确定的原则将所有“违法建筑”全部处理完毕，彻底完成建成区土地国有化，彻底杜绝“违法建筑”屡禁不绝的现象产生。

但是，深圳的“小产权房”与国土资源部叫停的“小产权房”相比还是有很大区别的，这是因为深圳的“小产权房”绝大部分产权人是原村民或早年已将户籍迁入该地的外来农业人口。这些房产按照“两规”完善手续以后，获得的是一种限制产权，即只可以自用 (包含出租)，不可以买卖，不是市场商品房。当然，确有少量建成后违法向城镇居民出售的真正意义上的“小产权房”。对于这一类“小产权房”，深圳市一直与国土资源部保持一致，坚决不承认其合法性，即使拆迁也只对合法权利人予以补偿，违法代理这种房产销售的中介公司要受到严厉惩罚，对于这一类房产的估价也只是对其建筑物重置成新价进行估价。

这一次深圳市《决定》对于这种真正意义上的“小产权房”怎么处理没有明确的说法，只是授权市政府制定具体处理办法。

二、深圳所谓“违法建筑”问题的由来

所谓“违法建筑”包含农民自建厂房和农民自建住宅两个大类，在特区外，农民自建住宅很大程度上是依附于农民自建厂房而存在的。在特区内，随着农民自建厂房的不断改造，农民自建住宅出租对象主要是城市普通白领阶层，这种低租金(比政府廉租房的租金还要低)住宅的存在，是大量中小型企业仍然能够留在深圳的重要原因之一。从这个角度看，“城中村给城市带来的影响并不全是负面的。不但在深圳，在整个珠江三角洲，大量存在着农民自建厂房出租营利的现象，此时土地已不再是农用地，已经转化为集体建设用地，是一种事实上的建设用地。政府目前的规定是不予承认，理由主要是这些厂房没有办理规划批准手续，土地也没经批准转变用途，是违法、违章建筑。但是，实际上这些厂房的出现是有其历史原因的，有其存在的合理性。

1．《土地管理法》第59、60、61条规定，农村集体经济组织可以使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。

2．在很长一段时间里，政府曾下很大力气招商引资，鼓励农民、其他外来人员与集体经济组织合作建设厂房等基础设施，吸引外商兴办“三来一补”企业。这些厂房等基础设施对地方经济的发展是有贡献的，这些土地转变为集体建设用地是得到政府默许的。一部分外来投资者也需要自建住宅。

3．这些厂房和住宅的兴建都是经过镇、村有关部门批准的，在当时，这种批准是有效的，因为城市规划管理部门的限制性规划还没有管到这些地方。在厂房里面开办的工厂也办理了营业执照和税务登记，并且正常经营，这种土地转变为集体建设用地实际上已得到社会的认可，包括政府部门的认可。

从更长远的角度看，从比较优势和实际可能两个方面来看，城市郊区农用地转化为建设用地都是大势所趋。一方面，由于城市扩张带来的污染，特别是水污染，逐渐使得城市郊区的土地不再适宜农业生产；劳动力成本、生产资料价格的上升，也使得农业生产无利可图。另一方面，无论是建设厂房，还是建设住宅出租出售，其收益都远远大于继续从事农业生产，而且这种收益是一种长期收益，对农民这种没有更好的谋生技能的人群来说，无疑具有极大的吸引力。从实际可能来看，城市化进程的加快，带来了对各类房屋建筑物的需求，城市郊区的农民在没有资金的情况下，可以找到投资者，在积累了一定资金后，更愿意自己开发。而建成的小产权房因其价格的巨大优势，租售都不是问题，这就是小产权房屡禁不止的根本原因。

三、从小产权房屡禁不止看土地管理制度的缺陷

既然城市郊区农用地转化为建设用地是大势所趋，那么，由谁来主导这个转化就成了一个关键问题。从国土部门来看，这本应该不是问题，《土地管理法》已经明确规定主导权在政府手上，只有通过政府的征收、征用和出让两个环节，才能完成这个转化。那么农民为什么要争夺这个主导权?是不是土地管理制度，特别是土地征收、出让制度存在着问题?我们试着加以分析。

1．《土地管理法》颁布于1986年，虽经多次修改，其基本原则没变，对于土地征收、征用制度，仅从政府管理角度作了一些粗线条的规定，缺乏在市场经济条件下，各市场主体之间应有的平等协商，权利与义务均衡的原则。对征地拆迁具体工作程序、征地拆迁当事人及其他关系人之间的权利义务关系的规定既笼统又行政意味十足，甚至没有规定司法救济的条款，不能适应现实工作中的需要，许多具体操作要参照《城市房屋拆迁管理条例》解决。

2．在计划经济条件下，政府本不是市场主体，在土地征收征用工作中也是这样，征收的土地无偿地划拨给使用者，政府在其中并没有获得收益。而在市场经济条件下则不同，土地征收与出让之间存在着巨大的价差，政府从中获得巨大的收益，这时政府已经是市场主体之一了。那么土地管理法是不是应当更多地引入市场因素?土地征收征用制度是不是应该更加市场化?回答应当是肯定的。

3．土地补偿安置标准合理吗?征收农民集体建设用地(无限年期所有权)的补偿标准，远低于相同用途土地的实际出让价格(有限年期使用权)。农用地补偿标准也不合理，70年承包经营权即收益权只给予15年产值补偿，农用地因为改变规划用途形成的巨大收益农民无权享受。其他补偿标准也有不合理的地方，比如，深圳2009年的菜价比2004年涨了2-3倍，可是2004年制定的菜地青苗补偿价格至今未变；即使造价指数实际上浮超过20％，国土部门认可的构筑物补偿价格仍然是2007年的规定。

4．《土地管理法》的许多规定并没有得到有效贯彻，比如，农用地转用审批制度、基本农田保护制度。

一个完善的土地市场应当是：当二级市场利润高到不合理时，一级市场会自动地增加土地供应量；当二级市场利润低到不合理时，一级市场会自动地减少土地供应量，使之恢复平衡。小产权房的出现，是对房地产市场超高利润的一种反制，也说明仕地管理渤确实有不符合市场经济发展现状的缺陷存在。

四、我们需要怎样的土地一级市场

1．各级政府特别是地方政府回归管理者的角色，不要既当裁判员又当运动员。地方政府要放弃土地一级市场的巨大收益，将其一部分归还原土地所有者——农民，一部分让渡给城市居民。做好土地市场的规划管理工作，没有了利益驱动，管理就可以更加公平、公正。

2．除涉及公共利益的土地征收征用外，房地产开发商可以在符合城市规划的前提下，自主地与集体经济组织协商征地，补偿标准协商确定。这样做必然会造成补偿标准的提高，但长远看，有利于保护耕地，集约化利用土地。土地一级市场供应量的增加才能最终控制房价。

3．在政府收取规定地价的前提下，允许农民自行或合作开发商品房。类似深圳目前的旧村改造以及其他一些地方实行的“宅基地换住房”、“宅基地集约化利用”等。这样才能真正引入竞争，避免垄断。

最后，回到深圳小产权房的问题。由于政策变化，产业转移，加上全球金融危机的影响，深圳又面临着大量厂房空置、住宅租不出去的问题，需求减少了，供给的压力就减小了，抢建的冲动也降低了。因此，彻底解决深圳“违法建筑”的时机终于来到了。这就是深圳市《决定》现在出台的原因。