１４９名业主胜诉规划委

编者按：如今，随着城市现代化建设进程的不断加快，城市规划的

编者按：如今，随着城市现代化建设进程的不断加快，城市规划的重要性越来越为社会各界所认同，政府有关职能部门应当严格依法编制、审批和调整城市规划，这一点已经成为不可动摇的共识。城市整体规划的重要性和严肃性，对一个城市的建设和可持续发展而言毋庸置疑，但是具体到一个住宅小区、具体到几栋楼宇来说，严格遵循审批和变更规划的法定程序，同样是丝毫马虎不得。在今年５月２６日召开的北京市规划设计工作会议上，北京市副市长刘志华再次指出了“要强化规划的龙头作用”；而即将修订的《北京市规划条例》也将进一步明确，“今后规划一旦制定就不能随便更改，如果确实要改的必须重新进行所有的程序，通过专家多轮论证，对于一般房地产开发项目，在规划公示时，如果群众有反对意见，市规划委将不予通过规划审批”，从而对规划部门的严格依法行政提出了更高的要求，相信随着规划法律法规的日益完善，今后因规划而引发的诉讼一定会越来越少

规划中的小区配套工程——７００平方米的幼儿园被取消，取而代之的将是一座小区业主们普遍反对的洗浴中心，而且，北京市规划委员会（以下简称北京市规划委）作出变更规划决定主要是基于北京市海淀区教委出具的一份《关于富润家园配套意见书》。在申请行政复议未果的情况下，北京富润家园的１４９位业主将北京市规划委告上了法庭，请求法庭判决撤销其作出的变更决定，确认原规划许可证的效力。

７月９日，北京市海淀区人民法院再次开庭审理此案，并当庭宣判撤销被告北京市规划委向第三人北京富润房地产开发公司核发的建设工程规划许可证。据悉，本案是７月１日我国《行政许可法》实施后北京市首例行政机关败诉的行政许可案件。　　

■事 件

规划一变再变

富润家园是位于北京市海淀区学院路上的一个比较高档的住宅小区，从２０００年５月至２００２年１１月，方红松等１４９位原告相继在此购买了商品房。买房时，业主们被告知得清清楚楚，小区里将建有一个７００平方米大的幼儿园，依照北京市规划委批准的（２００１）规建字０２６５号规划许可证（以下简称原规划），小区里７号楼的规划用途为“幼儿园、办公室、变电室”。

可是到了２００３年底，业主们突然得到一个意外的消息，孩子们可以就近在小区里上幼儿园的“念想”泡了汤——富润房地产开发公司已经将７号楼以商业用房的形式整体售出，而且买主打算在７号楼开设“浪淘沙洗浴中心”。进一步打听后，业主们得知，按照北京市规划委２００２年１２月２６日作出变更的（２００２）规建字１７９８号规划许可证（以下简称１７９８号规划），７号楼的规划用途为“办公、变电室”，并不是什么洗浴中心。而且，北京市规划委作出变更的理由主要是依据了海淀区教委出具的《关于富润家园配套意见书》，该意见书明白写道：“建筑面积７００平方米的配套幼儿园，面积较小，不易办学，建议取消配套。”

采访中，业主邓先生对记者说，１７９８号规划仅是北京市规划委就该７号楼的用途作出的第二次规划，之后不知出于何种原因、通过何种法律程序，北京市规划委又将７号楼的“办公、变电室”用途，再次变更为“商业、变电室”（第三次规划用途），从而为富润公司将７号楼“合法”出卖给他人开办洗浴中心打开了方便之门。业主王女士则说道：“小区的环境与配套设施不仅仅被购房者所关注，而且也往往是开发商销售楼盘的一个卖点。如今大家买房子看重的不光是楼房本身，还看重相关的配套设施。现在小区里８０％的业主都表态说，早知道富润家园中有洗浴中心这种社会形象极差的经营实体存在，大家根本不会在这里购房。”

另外，业主们一致认为，规划是否变更，应由规划部门决定，海淀区教委无权作出任何意思表示，其出具“意见书”的行为超出了法定职责权限。幼儿园既然已经规划，业主便享有了相应的权益，北京市规划委片面地依据海淀区教委的这份“意见书”变更规划，这一具体行政行为的作出显然是缺乏法律依据，侵害了原告方的合法权益。在起诉状中，原告请求法院撤销北京市规划委作出的１７９８号规划，恢复原规划中的７００平方米幼儿园。

■庭 审

“幼儿园”ＶＳ“浪淘沙”

４月２３日上午９时，方红松等１４９位原告状告北京市规划委，要求撤销规划许可证一案，首次在海淀法院开庭审理。坐在原告席上的，是代表１４９名原告参加诉讼的方先生等５位诉讼代表人；被告北京市规划委委托了一名律师代为应诉；北京富润房地产开发公司被法庭追加为第三人也参与了诉讼。

在庭审过程中，北京市规划委变更规划的具体行政行为是否合法成为本案争议的焦点。

原告：“变更规划无法可依”

原告认为，根据北京市政府《关于新建居住区公共设施配套建设的规定》以及配套设施定额指标的相关规定，生活服务配套设施是“加强城市统一开发建设住宅区的最低要求”，且北京市商委、北京市规划委、北京市国土房管局《关于加强住宅配套商业服务业用房管理的通知》也明确规定，禁止将配套商店改为歌舞厅、游戏厅、洗浴中心。被告违法变更规划，取消了幼儿园等生活配套设施，变相地为富润公司将７号楼出售并开设洗浴中心创造了条件，应予撤销。

原告方的另一条起诉理由是，被告在进行变更规划时程序违法。根据２００２年５月２３日实施的建设部等七部委颁发的《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》的有关规定，“房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证”。而本案中７号楼的规划用途先后两次变更，北京市规划委都没有举行过听证，没有征求过包括原告在内的广大业主的意见，显然违反了上述法律规定。

被告：“不可机械理解法律条文”

针对原告的起诉，被告辩称：７号楼的用途在原规划中是“幼儿园、办公、变电室”，但是在２００２年１月，海淀区教委向我委发文，建议取消幼儿园配套设施，由海淀区教委和富润公司另行协商解决教育配套问题。２００２年１１月，富润公司向我委申请将７００平方米幼儿园改为商业用房，后又向我委申报新的建设工程规划许可证。经征求海淀区教委的意见，我委审核后认为，根据２００２年９月１日起施行的《北京市新建改建居住区公共服务配套设施建设指标》的规定，托（幼）儿园的最小规模为８～１２班／所，而按照该项目原来审定的７００平方米幼儿园，其建筑面积不能满足上述指标的最小规模要求，故我委采纳了海淀区教委的意见，取消该配套幼儿园。另经审查，该项目已经通过了消防、环保、人防等有关部门的审核，符合城市规划法律法规的相关规定，故我委于２００２年１２月２６日向富润公司核发了１７９８号规划。

对于变更规划是否符合法定程序，被告的代理人认为：“核发规划许可证是法律赋予的职权，在核发许可证的过程中可能出现许多情事变更，规划部门有核发规划许可证的权力，自然也就拥有变更规划的权力，变更也是一种核发。至于变更规划的程序”，被告称，“《北京市城市规划条例》第３２条既是对规划部门职权的规定，同时也是对变更程序的规定。一般来说，建设单位经过计划部门批准后向我委提出建设方案，我委依据法律法规和城市规划进行审查”。但在法官的质询下，被告代理人也承认，变更规划并无前置审批程序，主要是依申请人的申请而审批，同时也会听取一些专业部门出具的意见。

“至于我委在变更规划时没有举行听证程序，对此，我委认为，不应机械地理解法律条文——不论对居民的利益有没有影响，只要对原规划方案作出任何细微的变更或者调整，都必须进行听证，这是不现实，也是不必要的”。我委对原规划方案只是作出了细微调整，既未在空地或者绿地上增建楼座，也没有减少绿地面积，只是将幼儿园变更为商业用房，同时，７号楼位于整个小区相对独立的南端，该项目建设内容的变更并不会对该小区居民的利益产生任何不利影响，我委核发１７９８号规划的具体行政行为没有违反法律规定，请求法院依法维持我委作出的具体行政行为。

在法庭上，第三人富润公司表示同意被告的答辩意见，同时认为，“浪淘沙洗浴中心”尚未挂牌营业，原告并没有证据证明自己的权益在实际上已经受到侵害，请求法院维持１７９８号规划许可证。　　

■宣 判　　

举证不能，被告败诉　　

海淀区法院经审理认为，《行政诉讼法》第３２条、《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第２６条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第１条第１款，对于行政诉讼中被告的举证责任进行了明确规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，被告北京市规划委未能在法定期限内提供符合审批程序的相关立案、审核的证据，应当视为被诉的行政行为没有证据，被告北京市规划委作出变更规划许可的行为主要证据不足，故依法判决撤销被告北京市规划委向第三人北京富润房地产开发公司核发的１７９８号规划许可证。

■后 记

规划变更遭遇法律真空

近来，因变更规划不合法，规划部门坐上被告席的报道时常见诸各地媒体，这其中，除了有相关行政主管部门依法行政的意识和能力欠缺以外，本案被告的败诉也从另一个侧面暴露出我国城市规划法律法规在立法上存在着的真空和盲点，亟待进一步细化和完善。

本案原告方代理人——北京市英岛律师事务所的邓泽敏律师认为，在本案诉讼过程中，被告只是出具了“具有核发《建设工程规划许可证》职权”的法律依据，一直未能出具其“具有变更或改变规划职权”的法律依据，未能出具变更或改变规划的程序规定，也未能向法庭陈述清楚其变更涉案项目规划的具体程序以及法律依据，因此，法庭依法认定其作出的具体行政行为（改变规划）没有依据，从而判决撤销了其向富润公司核发的１７９８号规划许可证。

在所有国家及北京市的关于规划的法律法规中，只有核发规划许可证的相关内容，却找不到关于变更规划或改变规划的程序性规定，其他法规中虽然规定有“城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证”，但却没有明确地对听证的程序作出具体规定，缺乏可操作性。邓泽敏律师认为，也正是因此，本案中的被告在法庭上始终拿不出支持其具体行政行为的法律依据，从而一直处于被动地位，直致最终败诉。

鉴于本案是《行政许可法》施行后北京市首例行政机关败诉的行政许可案件，各家媒体相当关注，邓律师解释说，《行政许可法》是在２００３年８月颁布，２００４年７月１日生效的，本案北京市规划委变更规划时，《行政许可法》尚未颁布，因此本案不能直接适用《行政许可法》。但是，该法确立的法制精神以及“公开、公平、公正”的法律原则，自始至终都应该是行政机关依法行政的执法准则和服务准则，而且，这一原则也是宪法精神的体现。《行政许可法》中确立了“便民原则”，这在《行政许可法》颁布以前，在其他法规中也有所体现，比如“房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证”。本案规划部门在变更规划时不但没有体现出“便民原则”，甚至连法律要求的听证也视而不见，对其自己制定的审批程序也不遵守，哪里谈得上“便民”呢？政府行政部门还应当及时转变执政理念。

中国城市规划设计院的一位规划专家在接受本报记者采访时，从规划专业的角度谈了他对本案的看法：居住区的建设应当实现综合配套，不能随意地减少某项配套设施，且居住区的配建设施，必须与居住的人口规模相对应。依据《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范》，托儿所、幼儿园属于“应配建的项目”。为了方便居民生活，托儿所、幼儿园的服务半径不宜大于３００米，除非居民在３００米以内能找到另一所幼儿园，否则小区内应建有托儿所、幼儿园。同时，该专家认为，本案中７００平方米的幼儿园面积不大符合要求。按８个班来算的话，除了室内面积，如果是托儿所的话，还要有≥１６００平方米的活动场地；如果是幼儿园，要有≥２４００平方米的活动场地，但尽管如此，“教委的意见也只能作为参考，变更规划还是应当依据强制性规范”，该专家指出，“今后在小区建设中，还应当按上述规范的要求公示小区内应当具备的配套情况，让居民充分了解，保障居民们的知情权”。

谈到变更规划的法律程序，该专家认为，“听证这个程序是必须要履行的。变更规划会不会对居民产生影响，不能由行政部门来裁定，还应当更多地听取居民的意见。事实上，将教育配套设施改建为商业场所，对居民的生活肯定是有影响的。本案中，被告变更规划随意了一些，作为各级规划部门今后还应当引以为戒，这样有助于完善和提高依法行政的水平，使规划工作更加严谨、科学、规范”。

中国房地产报