城建局因无处分权变更行政合同案

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　　【案例】

　　原告(上诉人)：佟文功等十人。

　　被告(被上诉人)：辽阳市宏伟区城建局。

　　被诉具体行政行为：

　　1994 年9月辽阳市宏伟区城建局在动迁延边街临时商亭时，与延边街路边临时商业亭主佟文功等十人签订了临时商亭动迁协议书。协议中载明：动迁业主可优先租用或购买建在原延边街的商业住宅，购买位置可按原批准位置就近选样;按动迁面积购买时可优惠社会价格的5%～10%;动迁业主保证在十日内迁除商亭。佟文功等十人履行协议，按时拆迁了各自的商亭。荣华街商业门市房竣工后，宏伟区城建局只能履行协议中的出租部分条款，优惠只给7%，出售商业门市房的协议内容不能履行。

　　原告诉称：

　　原告在原宏伟区延边街(现改名为荣华街)路边拥有合法商亭，经营饭店、小卖店。1994年9月动迁时，原告分别与被告签订了临时商亭动迁协议书。按此协议书规定，荣华街新建门市房建成之后，原告有权以优惠5%～10%的价格优先购买。但门市房建成以后，区城建局局长在动迁业主的会议上，公然宣布新建的商业门市房不卖了，只能一次性优惠租房。这分明是违反合同约定的行为。请求法院判令被告按协议约定的条件卖房，或者依据辽阳市政府发《辽阳市城市房屋拆迁管理实施细则》中有关规定按动迁面积以每平方米300元赔偿损失。

　　被告辩称：

　　动迁协议书中规定动迁业主有优先租用和优先购买新建门市房的权利。原告享受到其中一条，就不能说被告违约。况且，荣华街现有的门市房均系辽化公司房产处管理的职工住房，而辽化房产处目前没有售房资格，加上管理的需要，所以目前暂不能出售。考虑到动迁协议中的有关条款，动迁业主如愿意租房的，可按动迁面积，一次性给以每平方米1500元租金的7%优惠。

　　辽阳市宏伟区人民法院经公开审理查明：

　　原告佟文功等十人均系原宏伟区延边街路边临时商亭业主，于1994年9月动迁时分别与受辽阳石油化纤公司(以下称辽化公司)委托的被告宏伟区城建局签订了临时商亭动迁协议书。该协议书第二条规定“动迁业主可优先租用或购买建在原延边街的商业住宅，购买位置可按原批准位置就近选择”。第三条规定“按动迁面积购买时可优惠社会价格的5%～10%”、协议签订后，十名原告按动迁面积从被告处领取了每平方米60元的动迁补偿费，并按协议规定时限拆迁了自己的临时商亭。1997年三月，荣华街新建门市房竣工。但被告及其委托单位并未取得出售该门市房的资格。所以被告又受辽化公司的委托，告知原告不卖房，可以优惠租房，优惠条件为原动迁面积的7%。原告对被告不履行协议中的购买商业门市房的条款不服。

　　以上事实有以下证据证明：

　　(1)原告与被告双方当庭陈述。

　　(2)原告与被告签订的临时商亭动迁协议书。

　　(3)辽化公司会议纪要等材料证明其无权出售该门市房。

　　(4)《辽宁省市政公司设施保护条例》证明十名原告的临时商亭应无偿迁出;《辽阳市城市房屋拆迁管理细则》证明对临时商亭无拆迁补偿标准的规定。

　　辽阳市宏伟区人民法院认为：

　　订立行政合同必须合法，遵守意思表示真实自愿、主体之间权利义务平等的原则。26被告在未取得出售商品房资格的情况下便与各动迁业主签订有买卖房屋内容的动迁决议，违反了合同真实自愿原则。因此，协议中有关卖房的条款均属无效，应予撤销。

　　本案协议动迁的标的物均系路边临时商亭。根据《辽宁省市政公司设施保护条例》第十条规定，临时商亭“在批准的使用期限内，因城市建设、市政公用设施维护和交通管理需要，占地单位和个人必须在规定期限内拆除”。各动迁业主原商亭的临时占地执照上也有明确规定：“国家用地无偿迁出”。因此，被告按每平方米60元给予原告动迁补偿费是没有根据的。

　　27本案由于被告方的过错，侵害了原告的利益，参照我国《民法通则》规定，公民、法人违反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任，故被告应承担一定赔偿责任。但鉴于上述被告给予原告动迁补偿费已成事实，可作为因被告过错对原告的经济赔偿。

　　关于原告请求依照《辽阳市城市房屋拆迁管理实施细则》给予经济补偿一节，因该细则中没有临时商亭拆迁补偿标准的规定，不能支持。

　　辽阳市宏伟区人民法院根据最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题意见(试行)》第一百一十四条，《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、一百一十五条的规定，判决如下：

　　(l)撤销原告佟文功等十人与被告宏伟区城建局签订的临时商亭动迁协议书中有关买卖房屋的条款。协议其余条款有效，继续履行。

　　(2)驳回原告方的赔偿请求。

　　案件受理费1000元，由被告宏伟区城建局负担。

　　上诉人(原审原告)诉称：一审判决撤销协议书中有关买卖房屋部分条款是不正确的，请求二审法院判令被上诉人履行双方签订的协议书中房屋买卖条款，并要求被上诉人赔偿其经济损失。

　　被上诉人(原审被告)辩称：被上诉人没有分房和出售商品房的权力，而只能将被动迁的商亭业主介绍给辽化公司房产处，由房产处与商亭业主办理出租承租手续，并享受优惠条件。

　　辽阳市中级人民法院经审理查明：

　　辽化公司为了实施总图规划管理，对延边街路边商亭动迁的任务指定由宏伟区城建局主管。宏伟区城建局出于城市建设市容整顿和工程进度的需要，为了使延边街的商亭尽快迁除，于1994年9月分别与上诉人佟文功等十名商亭业主签订了临时商亭动迁协议。协议载明：延边街商亭按规定无偿迁除，不另安排临建地点;动迁业主可优先租用或购买建在原延边街的商业住宅，购买位置可按原批准位置就近选择;按动迁面积购买时可优惠社会价格的5%～10%;动迁业主保证在十日内迁除。上诉人十人按协议规定的时间将其商亭迁除，并从被上诉人处领取了每平方米60元奖励费用。延边街新建的商业门市房竣工后，上诉人按协议请求购买商业门市房时，被上诉人以没有出售商业门市房的权力为由，不能履行协议中关于上诉人购买商业门市房的条款，但上诉人在与辽化公司房产处办理承租手续时，可享受 7%的优惠价格。上诉人请求被上诉人按协议履行规定，允许其购买商业门市房。

　　上述事实除一审证据证明外，还有上诉人与被上诉人的陈述笔录在卷佐证。

　　辽阳市中级人民法院认为：

　　辽化公司为了实施总图规划管理，按规划兴建第十八区生活区，拓宽道路，将坐落在延边街两侧的所有临建商亭拆除是合理的。辽阳市宏伟区城建局在落实动迁工作中，按有关法律法规关于临时建筑无偿拆除的规定，不应有任何条件的承诺，但双方自愿协商处理也是可以的。而新建商业门市房竣工后，被上诉人在房屋不能出售的情况下，履行临时商亭动迁协议中出租的条款也是合法的。本案在审理中，被上诉人仍考虑动迁商亭业主的利益，并与辽化公司房产部门协商，同意被动迁的商亭业主在办理承租手续时，可以享受10%的优惠价格，二审法院认为合适，不违反法律。原审法院判决正确，上诉人的上诉请求法院不予采纳。

　　辽阳市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费100元，由上诉人承担。

　　【评析】

　　本案是相对人要求行政机关履行合同义务和行政赔偿的行政合同诉讼。行政合同是行政机关利用合同手段进行行政管理的一种新生事物如何处理行政合同纠纷，也正是目前需要研究解决的新问题。1999年3月15日公布的《中华人民共和国合同法》没有规定行政合同，因此，目前审理有关行政合同的案件的依据仍然主要是《合同法》等有关法律。本案发生在《合同法》生效以前，适用当时有效的法律

　　行政合同虽然与民事合同不同，但它既然是一种合同，就仍然是行政机关与相对人双方意思表示一致的结果，并在行政机关优先要约前提下所达成的自愿和对等关系。然而，双方这种权利与义务关系不能与法律法规相抵触，而且必须受一定客观事实和情况约束。受诉法院在分析产生行政合同纠纷原因的基础上，充分审查了行政合同的合法性。被上诉人与上诉人签订的动迁协议无疑是为了尽快实施“辽阳化纤城”总图规划管理之目的而设定的，双方自愿，合同应视为有效。但其中买卖房屋条款是被上诉人超出客观事实，侵犯辽化公司公共利益而设定的，行政机关不履行该合同部分协议是对的，法院应该依法确认该合同部分无效。

　　在行政合同中通常规定行政机关可以单方变更或解除合同，在相对人不服而引起争议的行政合同诉讼中，法院可依法判令行政机关履行合同义务或作出撤销违法行政合同行为和行政赔偿判决。本案中从合同签订的目的和实际情况出发，法院根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，对上诉人要求履行合同义务和行政赔偿请求，判决撤销合同违法部分，履行生效部分，并对行政赔偿作出裁决，是正确合法的。