广东重试协议转让土地

　　已消失多年的协议出让土地方式即将重现广东。

　　广东计划在“三旧”改造中尝试突破现有的“招拍挂”模式，允许对部分国有土地豁免土地收储和“招拍挂”程序，而采取协议方式出让。这意味着，中国各级政府开始反思自2002年以来确立的国有土地“招拍挂”模式。

　　2002年中国出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(中华人民共和国国土资源部令第11号)，自此，政府治下对经营性土地使用权的出让，除了经由国有土地“招拍挂”(即招标、拍卖、挂牌)，几无他途。

　　广东新政甫出，当地房地产业界犹如注入兴奋剂。2月3日，最先实行“三旧”改造的佛山“三旧”改造办公室有关官员向本刊记者表示，“三旧”改造所申报的项目中，约有20%-30%的项目是房地产项目，当中不乏欲行协议出让者。

　　根据广东省省长黄华华在广东省委十届六次全会上的说法，广东“三旧”改造的突破政策，乃广东省委书记汪洋向国家国土资源部积极争取，为广东谋得的“先行先试”机会，政策试点期限仅三年。广东省国土资源厅厅长招玉芳在今年广东“两会”期间，引述国土资源部部长徐绍史的话称，广东省“三旧”改造经验将为全国提供政策储备。

　　广东为何重试协议出让国有土地，协议转让方式是否将大规模卷土重来?广东的试点引起了各方的广泛关注。

　　旧改困局

　　“三旧”改造，意指对旧城镇、旧厂房和旧村庄进行改造。其主要目的在于通过对存量建设用地和低效用地的“二次开发”，拓宽土地供应，缓解供需矛盾，作为广东省实施扩大内需战略的一项重要内容，“三旧”改造被写入2010年的《广东省政府工作报告》。

　　早在2009年8月，广东省下发《关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见》(下称78号文件)，启动“三旧”改造。78号文件提到，改革开放30年来，广东省粗放型的经济消耗了大量的土地资源，导致其土地资源供求矛盾日益突出，粗放型土地利用方式难以为继。

　　2009年，广东省政协曾组织专题调研，发现2008年珠三角经济区土地面积41745平方公里，人均1.39亩，分别为全省和世界平均水平的48%和3.6%，而人均未利用土地面积仅为0.105亩，可开发土地与用地需求矛盾十分尖锐。而在改革最前沿的深圳，深圳国土房产评估发展中心罗平博士在1月26日举行的《深圳市土地利用总体规划(2006-2020年)(草案)》听证会上透露，深圳土地供需比例是1：5，根据规划，深圳增量土地仅余37平方公里可以利用。

　　78号文件指出，广东惟有转向“大力推进节约集约用地、千方百计盘活存量土地”。但是，一名涉及相关政策制定和讨论的深圳国土委官员说：“盘活存量土地，如果仍然沿用传统的土地管理制度，存在很多难度。”

　　按照现行土地管理制度，旧改项目一般有两种形式。一种完全由政府主导，由政府对涉及改造的项目进行回收储备，政府负责拆迁、安置、补偿等，再将回收地块以“净地”方式出让给开发商。这种方式对地方政府财力有较高要求。另一种则是近年来许多地方政府多采用的政府与市场合作方式，即由开发商介入拆迁补偿谈判，进行土地一级开发，政府给予开发商一定投资回报，项目形成“熟地”后交由政府组织出让。

　　在深圳，地方政府曾尝试以“打包”出让方式应对旧改，即将改造项目前期的拆迁、一级开发以及此后的改造开发，整体作价出让给开发商。但此举因有绕开“招拍挂”嫌疑，被中途叫停。

　　广东省政协委员、广东省勤诚达公司董事长古耀明在接受本刊记者采访时表示：“其实在土地‘招拍挂’制度之前，已经做‘三旧’改造了，但‘招拍挂’制度出台后，对旧改形成障碍。”其中最主要的矛盾，就是原土地权益人只能被动地“被”收购、拆迁和补偿。

　　“三旧”中有大量土地原为集体所有制的建设用地，正如《佛山市“三旧”改造专项规划(2009-2020年)》(下称《佛山规划》)提到的，集体建设用地征为国有建设用地，是很多地方政府应对土地不足的策略，但遵循上述政府收储和“招拍挂”出让程序后，“土地增值的最大受益者是政府本身”，实际操作中很难得到原土地权益人的配合。

　　介入“三旧”改造的一级开发商，也面临更大风险。多年从事房地产拆迁改造的建纬律师事务所律师贺倩明指出，实际操作中，前期介入拆迁谈判的开发商往往希望取得土地使用权。但由于要走“招拍挂”流程，地价可能比开发商预计的高。开发商最终能否拿到地，法律上存在不确定性。而旧改项目通常都涉及大量历史遗留的产权确认工作和拆迁补偿等棘手难题，在原土地权益人配合度不高的前提下，耗时过长，容易导致强行拆迁、暴力拆迁等恶性事件。凡此种种，令部分开发商视为畏途。

　　佛山审慎突破

　　急于打开土地供应瓶颈的广东，转而向中央“要政策”，并获支持。

　　78号文件显示，广东省政府鼓励各地探索利用社会资金开展“三旧”改造，鼓励土地权利人自行改造。这份文件也首次出现了有关“经营性土地使用权可采取协议方式出让”的字样。

　　作为广东此轮“三旧”改造的先行城市，佛山在2009年10月26日出台的《关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》(下称佛山261号文件)中进一步明确，要“因地制宜，采用多种运作方式进行‘三旧’改造”。其中包括，“鼓励原土地使用权人自行进行改造，其涉及的划拨土地使用权和改变土地用途以及延长土地使用年限的，可免土地收购储备和公开交易，采取协议出让方式出让”。

　　“这也是广东这次试点中最有新意的地方。这可使原土地权益人享受土地的增值利益，将有助降低现有权益人的抵触情绪，更愿意配合政府的‘三旧’改造计划。”熟悉土地法规的国土资源部一位官员对本刊记者说。

　　除了在出让环节上打破现行制度，佛山261号文件还提出，土地使用权人可成立项目公司自行改造，也可由“市场主体与其他土地权利人协商签订土地转让合同”，进行改造。这其中，土地使用权在二级市场上的转让亦有些许“逾矩”。

　　前述国土资源部官员指出，“三旧”改造项目涉及的划拨土地使用权，即使被改造方和市场主体协商转让，也必须由政府和新的受让人签订出让合同，并且收取出让金。

　　佛山的“转让”，看起来则显得“模糊”，由市场主体和土地权利人签订转让合同，没有规定政府的角色。此外，广东“三旧”改造亦有意把完善集体建设用地使用权流转制度纳入土地市场制度改革的总体框架中，允许农民集体土地在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、租赁等方式向用地单位有偿提供建设用地使用权，并明确集体土地可以流转给村以外的经济实体使用。

　　根据上述政策，《佛山规划》即做出部署，要在“三旧”改造项目中，根据改造主体使用权和所有权是否变化，分三种情况区别对待，建立不同的“三旧”土地供应市场：原先属于国有土地的，如果权属改变，进行协议出让或者“招拍挂”;原先属于集体土地的，被征收后再进行“招拍挂”，同时该土地转变为国有土地;还有一种则是，原先属于集体土地的，可进行流转，改变使用人，但不改变其集体土地性质。

　　随着广东省和下辖各地市相关政策的出炉，很多开发商跃跃欲试。1月26日，在《深圳市土地利用总体规划(2006-2020年)(草案)》听证会上，万科项目发展总监王晓东对工业区的全面改造项目表现出兴趣。另一名大型开发商项目拓展人员亦表示，土地权利人往往不会自己进行改造，而会选择与开发商合作。该人士透露，其所在公司已谈好一些旧改项目，目前正在上报审批。

　　佛山濠迈置业公司董事长卢国豪也表示，“三旧”改造实际上就是思想的“变通”。“城中村的改造比较难，有企业愿意做，政府不需要大张旗鼓，就顺水推舟。”

　　佛山“三旧”改造办公室一官员透露，佛山“三旧”改造所申报的项目中，约有20%-30%的项目是房地产项目，当中应不乏协议出让例子。但是，政府不愿意冒进。“因为国家要求是公开交易的，现在我们突破了，肯定需要有一套制度监管，否则出问题就害人了。”佛山国土局一名副局长表示，“因为‘协议出让’的细则还没有出台，目前尚没有一个(协议转让)项目获批。”

　　一名不愿透露姓名的佛山高级官员解释说，协议出让的具体程序正在慎重考虑。此外，关于协议出让的土地价格，“要有个统一的标准”，“不能一个人说了算”，要公开、公平、公正和平衡。目前，佛山市已向辖内各区国土局下发了“协议出让”的征求意见稿，其中涉及协议出让的地价标准和程序。此稿将有望成为广东省其他市县的参考基准文件。

　　迁就还是改革

　　广东在“三旧”改造中的突破，各界褒贬不一。褒者认为是增加土地供应的务实之策，贬者则认为只是令过去广受批评的协议出让方式死灰复燃，并未实现真正意义上的多层次土地流转。

　　广东省政协委员古耀明在1月30日广东省政协十届三次会议的小组讨论会上指出，“三旧”改造对土地资源的重复利用有很重要的意义，部分采取土地协议出让，有助土地供给体系的改革，促进土地供给主体多元化，打破政府在土地供给上的“垄断地位”。

　　此前，中国政府通过一系列法令结束了土地使用权分散的无监管状态，逐步掌握了建设土地供给的绝对主导权。国土资源部成立后，又建立和全面推广“招拍挂”制度，将土地收入收拢到中央和省市级财政手中。

　　中国社会科学院研究员杨重光介绍说，目前国有土地的供给实际分两个环节，首先是由政府将土地储备起来，再通过各种方式出让土地。2007年，由国土资源部、财政部和中国人民银行联合发布的《土地储备管理办法》正式出台，土地储备制度基本建立。

　　在出让方式上，上世纪90年代，协议出让甚为普遍，这种出让方式因不够公开透明，留下大量暗箱操作的“寻租”空间，广受批评。2002年，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

　　此外，根据中国《物权法》和国土资源部2007年第39号令的规定，自2007年11月1日起，工业用地(包括仓储用地)的使用权出让，也应采用招拍挂的方式出让。

　　“招拍挂”制度最初起源于欧美，后来香港广泛推广使用。国内的“招拍挂”规则，即是参照香港的土地拍卖规则制定。在理论上，是希望从源头上防治土地批租领域腐败，让土地使用权，尤其是利益巨大的经营性土地的使用权，以更公平、合理的价格出让，减少人为干扰因素和腐败产生。

　　但实践中，“招拍挂”也出现了各种问题。前述国土部官员指出，在某些地方，现行土地收储和“招拍挂”制度成为“政府倒地”，政府先贷款，进行一次开发，将土地变为熟地，然后“招拍挂”出让，收取土地出让金。很多地方政府的土地出让金成为地方财政的主要来源。在土地交易过程中，政府“既当裁判员，又是运动员”的角色冲突亦引起市场批评。由于政府土地收益的高低与成交地价的高低成正比，高地价成为各级政府的目标。随着全国各地“地王”此起彼伏，轮番涌现，房价不断飞涨，成为令中央政府担忧的大问题。

　　北京市才良律师事务所主任、中国建设管理与房地产法研究中心执行主任王才亮支持广东的做法，认为现在“全国土地供给从一级市场到二级市场都由政府垄断”，因此广东允许协议出让是“对房地产政策错误的纠正”。

　　杨重光则指出，不应将广东的协议转让试点与现行的“招拍挂”制度对立，试点亦不是回到上世纪90年代比较混乱的协议出让阶段。

　　北京君泰律师事务所高级合伙人孙志勇律师则批评说，不能因执行不到位而否定一项制度。“招拍挂”制度执行不到位不是制度的结构性问题，而与执行的大环境、规范、细节、执行人的能力和意愿等有关。土地流转事实上是国家资源的流转，也是财富的再分配过程。在这一过程中，首先应关注的是公平问题，不能因为一两块地的拆迁改造没搞好就改弦更张。

　　孙志勇认为，真正意义的多层次土地流转制度，首先需要转变政府职能，把政府从土地财政中解放出来，把政府的目标从GDP增高中解放出来，实现服务型政府。其次是真正落实物权法。这两者是一个问题的两面，简单地否定“招拍挂”解决不了问题。

　　不过，从《佛山规划》可以看出，政府并无否定“招拍挂”之意。如在集体土地流转方面，佛山将建立一个专门的土地交易机构，规范流转。而集体土地流转尽管可以采取协议、“招拍挂”等多种方式进行，但工业、商业、娱乐、旅游等经营性用地，必须参照国有土地使用权公开交易的程序，进行“招拍挂”，实现“同地同价同权”，建立一体化的土地市场。

　　国土资源部的一位官员也表示，现行的“招拍挂”制度在经营性土地领域没有“活口”，所以，政府希望用试点的方式对特殊问题特殊处理。但应该将这种特殊的模式限制于“三旧”改造领域，不能拓宽。