划拨土地的抵押制度演变

　　划拨土地之房地产抵押在法律规定上经历了从严格到宽松的过程。在最初的出让转让条例中，划拨土地的抵押(包括占有划拨土地之建筑物的抵押)与转让一样必须经过人民政府土地管理部门的批准，否则在法律上应视为无效。

　　但从随后的城市房地产管理法第四十八条和五十一条似乎可以得出如下结论：单独的划拨土地使用权无法设定抵押权，但合法取得的房屋所有权可以连同其占有的土地使用权(无论是出让或是划拨)均可以设定抵押权;只不过房地产抵押涉及划拨土地使用权的，抵押权人应从抵押房地产的拍卖所得中扣除该土地的出让金后方可就余下价款优先受偿。这一规定似乎摈弃了出让转让条例中规定的划拨土地使用权抵押之预先审批的要求。

　　2001年国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)在涉及划拨土地使用权时，重申了城市房地产管理法确定的处理原则，仅要求对土地使用权抵押进行登记，并未重申事先审批的要求。

　　尽管如此，2003年最高人民法院在其《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》中似乎依然坚持出让转让条例规定的事先审批的原则，否则涉及划拨土地使用权的房地产抵押应认定无效。

　　但随后，2004年国土资源部《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》(国土资发[2004]9号)就划拨土地使用权抵押作出了澄清，其规定“以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。鉴此，最高人民法院亦相应修正了其之前的意见，其在转发国土部上述通知(法发[2004]11号)的时候规定“人民法院尚未审结的涉及国有划拨土地使用权抵押经过有审批权限的土地行政管理部门依法办理抵押登记手续的案件，不以国有划拨土地使用权抵押未经批准而认定抵押无效”。

　　根据国土部通知(国土资发[2004]9号)以及最高人民法院的通知(法发[2004]11号)，划拨土地使用权在土地行政管理部门办理登记视为批准。但考虑到全国不同地区的，房地产抵押登记部门的不同(如上海地区抵押登记均有房地产交易中心办理)，土地使用权抵押登记不一定均由地方土地行政管理部门办理。为了最大程度地避免风险，建议抵押权人应与当地土地行政管理部门沟通，是否需要单独取得其书面的同意。