农村土地承包经营权流转法律制度的现存问题与修正对策建议

[摘　要]农村土地承包经营权流转以物权性质土地承包经营权有效存在为前提，因此，本文研究共分二部分，第一部分，农村土地承包经营权流转的概念和特征；第二部分，研究了《农村土地承包法》关于农村土地承包经营权流转之法律规范主要存在9个方面不足，并提出建议和修改以及完善之有关法律条文。

[关键词]《农村土地承包法》 农村土地承包经营权流转 法律制度的现存问题与修正对策建议

根据《农村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）的法律规范之性质和内容分析，该法“对家庭承包的土地实行物权保护”，[1]即通过家庭承包方式使农户取得的是物权性质的土地承包经营权；对其他方式承包的土地主要实行债权保护（除《农村土地承包法》第49条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书”，确认承包方取得物权性质的土地承包经营权外）。“截止2000年底，全国已有98%左右的村组开展了延包工作，绝大多数地方已将土地承包经营权证书和承包合同签发到户”。[2]显然，第二轮承包工作已基本完成。随着农村生产力的发展，农村二、三产业领域拓宽，农村劳动力转移加快，势必引起土地承包经营权流转。截止2002年年中，据初步调查统计，全国各省（自治区、直辖市）不同程度地发生了土地承包经营权流转，土地承包经营权流转面积达7000多万亩（除西藏外），占农户承包地面积的6.7%左右，比2000年底的统计调查数增加5.6个百分点。因此，中发[2001]18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出：“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策”。可见，农村土地承包经营权流转是促进农村生产力的发展、推进适度规模经营、防止或减少农村承包地的弃耕抛荒、实现农村劳动力转移和优化农村土地资源配置的必然结果；也是进一步稳定农村土地承包关系的重要举措。笔者认为，建立和完善土地承包经营权流转制度，事关确保农村土地承包关系的长期稳定，事关承包方的切身利益，事关农村经济发展和农村社会稳定的大局，同时，引导农村土地承包经营权流转健康发展，是今后农村长期工作中一项重要的任务。本文对现行农村土地承包经营权流转法律制度存在问题作一深入研究，并提出修改建议和完善有关法律条文之对策，以达到农村土地承包经营权流转符合“条件、自愿、规范、有序、依法”之客观要求和真正实现维护流转双方的合法权益。

一、农村土地承包经营权流转的概念和特征根据《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”（第32~43条）和第三章“其他方式的承包”（第49~50条）规定，并结合民法中物权法理论分析，笔者认为，“农村土地承包经营权流转”，是指在农村土地承包中的物权性质土地承包经营权有效存在前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农村土地农业用途的基础上，原承包方（即流出方）依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人（即流进方）的行为。

农村土地承包经营权流转其法律特征主要体现在[3]：（1）以物权性质的土地承包经营权有效存在为前提。（2）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化。（3）不改变承包地之农业用途。（4）农村土地承包经营权流转的自愿性。（5）农村土地承包经营权流转具有期限性。（6）物权性质土地承包经营权其权利内容流转的二元性。从产权角度分析，农村土地承包经营权流转包括物权性质土地承包经营权让渡的流转和物权性质土地承包经营权保留下的流转两方面。（7）农村土地承包经营权流转其客体的确定性，即农村承包地。（8）农村土地承包经营权流转的契约性。 （9）农村土地承包经营权流转，其流进方享有的权利，不得超过原承包方（即流出方）享有的权利。（10）农村土地承包经营权流转其流出方的特定性和流进方的多元化。

二、农村土地承包经营权流转法律规范之存在不足和完善建议1.家庭承包“土地承包经营权流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中造成法律结构不科学。家庭承包是指农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式时，以该农村集体经济组织内部家庭为经营单位的，人人有份的土地承包。即“按户承包，按人分地”。因此，《农村土地承包法》第15条规定，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。可见，家庭承包的主要特征：一是发包方只能是农村集体经济组织（村集体经济组织和组农村集体经济组织）、村民委员会或者村民小组；二是承包方只限于本农村集体经济组织内部的农户，其他农村集体经济组织的农户、农村集体经济组织以外的单位和个人都不能成为家庭承包的承包方；三是以农户家庭为单位、不是以农民个人为单位进行家庭承包；四是体现人人有份、公平优先的原则。根据家庭承包的土地承包经营权流转法律规定分析，只有土地承包经营权互换流转形式符合“家庭承包”之特征，而其他形式之家庭承包土地承包经营权流转其结果都可能产生与“家庭承包”之特征部分不符或者不相符（除“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”，本农村集体经济组织的农户成为流进方，即新承包方包括转让中的受让方、转包中的受转包方、林地承包经营权中的继承人属部分符合外，但上述流转形式实质上已不符合家庭承包之主体特征，同时更不符合家庭承包体现人人有份、公平优先的原则）。显然，家庭承包土地承包经营权流转其性质明显区别于“家庭承包”其本身性质。家庭承包“土地承包经营权的流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中显然不科学，同时从深层次研究，虽然土地承包经营权流转以农村土地承包为前提，但土地承包经营权流转中许多流转形式其流转结果产生与农村土地承包经营性质完全不同的农村土地其他经营形式，如租赁经营、股份合作经营等，现行的《农村土地承包法》已经无法全部涵盖农村土地经营制度。但按现行《农村土地承包法》的法律规范内容来看，其法律名称最好改称《农村土地承包与流转法》。笔者认为，《农村土地承包与流转法》其结构最好调整为：第一章“总则”，第二章“农村土地承包”，第三章“家庭承包”，第四章“其他方式的承包”，第五章“物权性质土地承包经营权流转”，第六章“争议的解决和法律责任”，第七章“附则”。待时机成熟，今后应制定统一的《农村土地经营法》。其内容除农村土地承包经营外，还应包括农村土地租赁经营、农村土地股份制经营、农村土地集体经营（目前，全国还存在没有采取农村土地承包的村，这些村集体经济实力很强，仍采取集体统一经营，其效果也较理想）、农村土地其他形式经营、农村土地承包经营权流转等内容。

2.通过其他方式承包，并经依法登记取得的物权性质土地承包经营权，其流转缺乏全面法律规范。《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49条只规定了该类土地承包经营权流转形式和第50条也只对土地承包经营权继承作了原则规定，从法律结构看，它与该法第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”是相独立的，无法律依据按该法第二章第五节法律规范适用。家庭承包土地承包经营权流转与其他方式承包物权性质土地承包经营权流转除具有共同特征外，有自身运行机制，应有适合自身运行机制的法律规范。笔者认为，今后修改《农村土地承包法》时，最理想应单设“物权性质土地承包经营权流转”一章，包括三节，即第一节“物权性质土地承包经营权流转一般规则”，第二节“家庭承包的土地承包经营权流转”，第三节“其他方式承包的物权性质土地承包经营权流转”，特别应对“其他方式承包的土地承包经营权流转”作出具体的法律规定，真正做到有法可依。

3.通过家庭承包方式取得的土地承包经营权转让，须经发包方同意，同时对受让方作了一定的限制，且《农村土地承包法》第41条规定其受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”，与物权本质上是一种支配权不相吻合。“所谓物权之直接支配性，指物权人得依自己的意思，无须他人意思或行为之介入，对标的物即得为管领处分，实现其权利内容之特性”。[4]有的人认为：“如果不对农村土地的承包经营权的转让和抵押进行一定的限制，遇经济困难或天灾人祸之年，农民转让或抵押自己的土地，将使这些农民失去土地，也就意味着失去了生活的保障。因此有必要对从家庭方式承包的土地的流转加以一定限制”。[5]笔者认为，上述理由不可能成立或没有说服力，土地承包经营权转让属于物权性质土地承包经营权让渡的流转形式，其结果：转让方（原承包方）丧失物权性质土地承包经营权，受让方取得物权性质土地承包经营权，按上述观点，法律要禁止土地承包经营权转让，中国物权法研究课题组（课题组负责人梁慧星）在《中国物权法草案建议稿》第245条[农地使用权的转让]中提出：“农地使用权人不得将其农地使用权转让给他人。但国有或集体所有荒山、荒地等以拍卖方式设定的农地使用权除外”。[6]否则，转让必然导致原承包方失去农村承包地，失去长期依赖农村土地提供的生活保障。实际上，随着农村二、三产业的发展和市场经济的建立与完善以及社会保障制度的健全，农民的收入来源将越来越多样化，部分农民与土地的关系将越来越松散，农民完全依赖土地而生存的现象将越来越小，在农村二、三产业比较发达地区，特别是沿海发达地区和大中城市近郊区，一部分农民已离开农业，转向从事第二、三产业，已不再依赖承包地作为最后的生存保障，这些农户自愿将承包地上的土地承包经营权转让给其他人，可以全身心投入二、三产业经营活动。可见，法律禁止土地承包经营权转让，显然是不科学，同时，把农民捆绑在土地上，达到“农民永远是农民”，显然违背常理。目前，《农村土地承包法》规定，允许土地承包经营权转让，势必引起部分农户失去部分或甚至全部农村承包地，这是客观事实。同时，该法规定转让须经发包方同意，难道发包方能够审查或预见转让方有30年左右的稳定收入来源吗？这肯定是不现实。转让方既然自愿将土地承包经营权转让给受让方，对自己家庭成员的今后生存能力肯定作出比较合理的预测，否则该承包方可以采取其他流转形式，关于这一点我们没有必要怀疑和不相信该承包户。同时，把受让方限制在“其他从事农业生产经营的农户”也不合理和科学，一方面给转让方限制了土地承包经营权转让对象（受让方）的范围，甚至有的人认为，“转让的受让方只能是本集体经济组织的其他成员，不能是其他集体经济组织的成员”。[7]按此运行其结果，如本集体经济组织的其他成员不愿受让，会出现土地承包经营权转让落实，甚至造成农村承包地抛荒弃耕之结果；另一方面，造成流转封闭，不利于农村土地资源的优化配置；再一方面，无法真正按照市场价格转让，不利于转让方转让收益的真正实现；最后一方面，如受让方限于农户，其受让方也已经取得了家庭承包的土地承包经营权，享受到了土地承包经营权的社会保障和福利性，没有必要一定把受让方限于农户。为了推进家庭农场的崛起和发展，实际上《农村土地承包法》第33条第1款第5项已规定：家庭承包的土地承包经营权流转时，“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。因此，对土地承包经营权转让的过多限制，必然会侵害转让方的合法权益，不利于农村土地资源的优化配置。

4.林地承包经营权继承应属家庭承包土地承包经营权流转形式之一。《农村土地承包法》第31条第2款规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”，这实际上，属于土地承包经营权继承。土地承包经营权继承应属土地承包经营权流转范畴，从科学、合理角度讲，应规定在土地承包经营权流转的法律规范范围内，但如该继承人放弃继承土地承包经营权或无继承人的，则属于土地承包经营权消灭，这种情形可规定在该法第二章“家庭承包”中。

5.《农村土地承包法》已规定土地承包经营权可以转让，为什么不能允许家庭承包中耕地和草地承包经营权继承呢？《农村土地承包法》第31条第1款规定：耕地或草地承包的承包人死亡，“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。按此规定，承包期内家庭的某个或部分成员死亡的，土地承包经营权不发生继承问题，因家庭承包是以户为单位，上述情况户仍然客观存在，其立法规定是成功和科学的。家庭成员全部死亡的，最后一个死亡的成员应当获得的承包收益，按照继承法的规定继承，但继承人不能继承土地承包经营权，承包地由发包方收回，土地承包经营权消灭。实践中仍存在问题，因家庭承包的土地承包经营权可以依法流转，会使该条文操作落实，无法体现法律的权威性，如承包方家庭成员最后剩下的成员将耕地或草地承包经营权依法转让给特定受让方（即承包方家庭成员最后一个成员的继承人所在的从事农业生产经营的农户），其实际结果与允许耕地和草地承包经营权继承有何区别。同时，表面上该继承人的农户虽然向转让方支付了转让费，但按《农村土地承包法》第31条“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”之规定，继承人在被继承人（即承包人）死亡时，照样取得承包收益（包括上述转让费）。又如，承包方家庭成员最后剩下的成员临死前将耕地或草地承包经营权转让给非继承人所在的其他从事农业生产经营的农户，会使《农村土地承包法》第31条条文的立法目标其发包方依法收回承包地落空。同样，如承包户的最后一个死亡的成员在临死前，依法将土地承包经营权转包或出租以及入股，该成员死亡时，发包方能否立即收回承包地值得怀疑，能否以消灭其他法律关系或牺牲其他合法当事人利益，显然，法律没有理由也不应该支持，上述流转形式也会使发包方收回承包地暂时落实。可见，法律上限制或禁止耕地或草地承包经营权继承是不合理或不科学。笔者认为，家庭承包取得的土地承包经营权都可以依法继承，避免法律条文之间的冲突或矛盾，更有利于提高承包方在农村承包地上投入的积极性和信心。

6.《农村土地承包法》规定家庭承包的土地承包经营权不允许抵押，[8]笔者认为限制家庭承包土地承包经营权抵押的理由不成立。首先，设立抵押权时并不发生家庭承包土地承包经营权转移，抵押权因为债务得不到偿还而实现有或然性。其次，物权性质土地承包经营权是一项财产权，目前农民可以作为抵押的其他财产有限，因此农民贷款、融资很困难，如不允许家庭承包土地承包经营权抵押，不利于加大农村承包地上的投资，限制农业发展。第三，农民在紧急时需要资金，如果不允许家庭承包土地承包经营权抵押进行贷款，会造成只能将土地承包经营权转让，这个时候的农户才会真正失去家庭承包的土地承包经营权。第四，农户用家庭承包土地承包经营权做抵押担保，未必一定向银行贷款，其实在农村中，农民的融资方式更多的还是通过民间贷款的方式实现的。因此，笔者认为应允许家庭承包土地承包经营权抵押。

7.法律上规定“将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三人”条文设计不科学。土地承包经营权转包或者出租属于物权性质土地承包经营权保留下的流转形式，不发生物权性质土地承包经营权转移，即原承包方（这里转包方或出租方）仍然保留物权性质土地承包经营权。《农村土地承包法》第39条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。按法理分析，土地承包经营权转包是指转包方（即原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能转移给受转包方的行为。受转包方（即新承包方）只能取得债权性质的土地承包经营权。土地承包经营权出租也是指出租方（即原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能转移给承租方的行为。承租方只能取得债权性质的农村承包地租赁权。但这两类土地承包经营权的流转，可以是部分农村承包地发生占有约定，也可以是全部农村承包地发生占有改定，无法“将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三人”，因物权性质土地承包经营权是一个完整财产权，不会发生部分物权性质土地承包经营权转移。因此，该法第39条条文正确的表述应改为：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部承包地通过土地承包经营权转包或者出租移转给第三人，承包方与发包方的承包关系不变”。

8.法律上规定承包方“可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户”条文设计同样不科学。土地承包经营权转让属于物权性质土地承包经营权让渡的流转形式，其结果是真正、彻底地发生该承包地上物权性质土地承包经营权整体转移，即转让方（原承包方）丧失该承包地上物权性质土地承包经营权，而受让方（新承包方）取得该承包地上物权性质土地承包经营权，其新承包方资格确立。《农村土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方该土地上的承包关系即行终止”。上述条文中应将“可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户”这段文字应改为“可以将全部或者部分承包地通过土地承包经营权转让移转给其他从事农业生产经营的农户”。因为土地承包经营权转让中是整个物权性质土地承包经营权发生彻底让渡，不存在部分物权性质土地承包经营权的让渡，但可以是部分承包地上的整个物权性质土地承包经营权让渡，其转让方仍存在部分承包地上的物权性质土地承包经营权；也可以是全部承包地上的物权性质土地承包经营权让渡，则转让方丧失承包方资格，即丧失物权性质土地承包经营权。

9.法律上规定承包方“可以自愿联合将土地承包经营权入股”条文设计也同样不科学。《农村土地承包法》第42条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。按法理与实践分析，这里土地承包经营权入股是指入股者（原承包方）在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中依法分离出来的部分权能（一般称农村承包地使用权）转移给土地股份合作社的行为。可见，土地承包经营权入股属物权性质土地承包经营权保留下的流转形式，土地股份合作社不能取得物权性质土地承包经营权，只取得农村承包地使用权，该权利少于物权性质土地承包经营权。因此，“将土地承包经营权入股”提法不科学。《农村土地承包法》第42条条文正确的表述应改为：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将部分或者全部承包地通过土地承包经营权入股移转给土地股份合作社，从事农业合作生产”。

参考文献：

⑴丁关良：“农村土地承包经营权性质的探讨”，载《中国农村经济》199年第7期，第23~30页。

⑵丁关良、田华：“论农用地物权制度的选择——关于‘土地承包经营权’名称的存废”，载《中国农村经济》2002年第2期，第25~32页。

⑶王小映：“论我国农地制度的法制建设”，载《中国农村经济》2002年第2期，第12~18页。

⑷本刊记者：“依法规范农村土地承包经营权流转——访农业部经管司司长陈晓华”，载《时事报告》2003年第6期，第24~28页。

⑸丁关良著：《农村土地承包经营权初论》，中国农业出版社，2002年9月版，第227~245页。

⑹宋刚：“论土地承包权”，载《法学》2002年第12期，第67~73页。

注释

[1] 全国人民代表大会农业与农村委员会副主任委员柳随年于2001年6月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上“关于《中华人民共和国农村土地承包法（草案）》的说明”。

[2] 何宝玉主编：《<中华人民共和国农村土地承包法>释义及实用指南》，中国民主法制出版社2002年9月版，第174页（参见全国人大农业与农村委员会办公室：“农村土地承包及其管理情况”）。

[3]丁关良：“农村土地承包经营权流转的法律思考”，载《中国农村经济》2003年第10期，第17~23页。

[4] 梁慧星主编：《中国物权法》，法律出版社1998年6月版，第22页。

[5] 全国人大法工委民法室处长赵向阳主编：《中华人民共和国农村土地承包法问答及实施指南》，中国农业出版社2002年9月版，第154页。

[6] 中国物权法研究课题组课题负责人梁慧星：《中国物权法草案建议稿条文、说明、理由与参考立法例》，社会科学文献出版社2000年3月版，第50页或第532页。

[7] 刘坚主编：《<农村土地承包法>培训讲义》，中国农业出版社2002年11月版，第90页。

[8] 根据参加农村土地承包法立法的全国人大农业与农村委员会法案室何宝玉处长的解释，一个原因是担心农民在银行实现抵押权失去土地经营权，成为不稳定的社会因素；另一个原因就担心银行处理承包土地没有经验，成为另一个包袱。（参见《土地承包将享有物权保护》，《经济观察报》2002年9月9日A4版）。对于前一原因，我们认为，农户可以依法进行家庭承包土地承包经营权转让，也照样失去物权性质土地承包经营权，可见失去物权性质土地承包经营权，不是“成为不稳定的社会因素”；后一个原因其理由也不成立，因《农村土地承包法》第49条规定，存在其他方式承包物权性质土地承包经营权抵押情形，银行就有处理承包土地经验了。