浅谈土地承包权行政争议案件增多的原因及对策

近期，江苏省铜山县人民法院梳理了最近几年来所受理的土地承包经营权行政争议案件，并进行深入调研后发现，随着我国经济的发展，工业化和城市化进程的不断加快，土地经济效益的不断提高，农村土地承包经营权行政争议案件近年来一直呈递增趋势。2004年我院仅受理此类行政案件4件，2006年增至12件，而今年1-7月份已受理8件，且案件性质日趋复杂化和多样化。

　　一、农村土地承包经营权行政争议案件增多的原因

　　1、随着农村产业政策的调整，特别是国家扶持粮食生产免征农业税收，促进农民增收等政策的出台，极大地调动了农民发展粮食生产的积极性，部分进城务工的农民回流农村，向实际耕种土地的人讨要自己的承包地，从而引发争议。

　　2、因城市发展，工业建设等因素，大量耕地被征用、占压，农民人均耕地日趋减少，而村里又没有土地调剂补充，农村人多地少的矛盾日趋突出，人均承包土地量急剧下降，农民对土地的依赖越来越强，原承包人和实际耕种人因赔偿款分配产生纠纷，造成案件数量上升。

　　3、村组发包混乱，不按法律规定依法发包。二轮土地承包时，种田收益低下，土地不俏，一些农民弃田荒地，回避承担村级和国家税费，外出务工经商，口头承诺不要承包地，村干部为了使税赋不落空，让其他农户代耕代种，或将其承包地发包给其他农户，因土地流转不规范、承包关系不稳定，使大量土地纠纷诉诸于法律，埋下了土地承包经营权行政争议案件激增的隐患。

　　二、农村土地承包经营权行政争议显现的突出问题

　　1、违法确认承包经营权现象严重。发证机关对土地确权的重要性认识不够，法律意识淡薄，在发放承包经营权证书时，发现发包方未通过民主议定程序，即将承包人的土地发包给第三人，不按规定规定严格审查，随意向第三人发放经营权证书。在审理的相当一部分案件中，原告持有镇政府于1990年或1994年颁发的经营权证书，而第三人持有县政府2000年颁发的经营权证书，致使一宗承包土地办理两个经营权证。两证书虽不是同一级别政府颁发，但两证书均是由政府颁发，在未经有关机关通过正常程序予以撤销的情况下，二证书均是有效的。在双方发生争议的情况下，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，此争议应由人民政府先作出处理决定，当事人不服决定再向人民法院提起行政诉讼。但对该类判决，当事人不能接受，主要是政府对此类案件尚未明确处理机制和专门机构。

　　2、承包经营权证书的发放和管理不规范。2000年县政府组织的发放承包经营权证书工作，有相当一部分村镇没有发放完毕，证书管理相当混乱，有的证书存放在村委会，甚至存放在组长家中。双方发生纠纷后，一方为维护自己的利益，从组长手中拿取承包经营权证书，使本来属于承包经营权流转纠纷的案件转化为土地承包经营权行政确认案件。

　　3、土地承包经营权纠纷中凸显尖锐的社会矛盾。因土地纠纷明显的群体性特点，土地纠纷所涉人员多，利益争执激烈，矛盾不加以控制容易发生口角，甚至产生械斗现象，激化群体上访。近年来法院受理的土地承包纠纷案件，一案涉及的人员少则几十户，多则上百户，而且每户家庭都有数个家庭成员，这样计算下来，有时一案就涉及上千人，这类案件的结果又与农民的切身利益息息相关，社会影响极大，稍有不慎，就会直接导致社会的不稳定。加之农村是以家族式聚居为基础的结构单元，家族观念很重，纠纷中，很多案外人会牵涉到矛盾之中，使土地纠纷的解决难上加难。

　　三、妥善化解农村土地经营权争议的建议

　　1、规范承包经营权证的发放和管理。指定专门和专业人员从事登记发证工作，按照法定程序，明确登记事项和登记办法，统一标准，杜绝由发包方使用空白经营权证书自行填制和发放的现象。通过审理案件，发现2000年政府颁发的土地承包经营权证书存在较多问题，建议组织一次全面清理，政府应将尚未发放到村民手中的证书及时清理登记收回，核实无误后重新发放，以减少争议的发生。

　　2、加强对村支两委成员和村民的法制宣传教育，提高村支两委成员和村民的守法意识和合同意识，强化《农村土地承包经营法》和即将施行的《物权法》的普及宣传，让村干部和每一位农民了解土地制度的基本内容，分清土地承包经营权的流转与土地承包经营权之间的关系，严格按照规定的权限和程序，规范村支两委的发包行为，规范土地的流转行为，使土地的占有、使用、收益和处分有序，将纠纷消灭在萌芽之中。

　　3、发挥法院职能作用，有针对性的制作司法建议，及时纠正出现的问题。法院作为司法机关，应积极发挥维护社会稳定，化解社会矛盾的职能，对在审判执行等司法活动中发现的，不属于司法机关处理，而又涉及土地管理机关在土地承包经营权问题上存在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在漏洞和问题时，及时提出解决问题的意见和建议，促进机关单位加强管理、堵塞漏洞、防止再犯、改进工作。建议村支两委切实负起责任，对于农村土地承包合同中，由于承包方不履行合同，致使所承包的土地丢荒的，农村集体组织可以责令承包方履行合同义务，承包方拒不履行合同义务的，农村集体组织有权收回土地，解除承包合同，重新发包时，及时变更土地承包关系，确保农村土地依法有序流转。教育群众什么行为是国家法律和政策允许、保护的，哪些行为是禁止的，哪些要求是正当的，哪些要求是不正当的，把群众的思想引导到法制轨道上来，全面提高广大群众的法律素质和大局意识。积极引导，以避免矛盾纠纷的激化。