农村集体土地征用补偿费用分配纠纷若干问题研究

　　一、研究的意义和现实紧迫性

　　农村集体土地征用补偿费用分配纠纷，是指被征地的农村集体经济组织分配征用土地的补偿费用时与本集体经济组织的成员之间发生的纠纷。

　　农村集体土地征用补偿费用分配纠纷涉及农村社会稳定。土地是农民基本的生活保障，在覆盖农村的社会保障制度未真正建立之前提下，涉及土地的权益分配仍然为大多数农民所看重。该类纠纷涉案人员众多，处理不当，易激化矛盾，造成群体上访。

　　农村集体土地征用补偿费用分配纠纷涉及农村妇女、儿童的合法权益保护。我国在农村第二轮土地承包后，实行了长期稳定土地承包关系的政策，因结婚而迁入户籍的农村妇女和新出生的农村儿童大都有户籍无承包地，出现了户籍与承包地相分离的现象，农村集体经济组织在分配土地征用补偿费用时，往往不分或者少分给这类成员，侵犯其合法权益。

　　农村集体土地征用补偿费用分配纠纷涉及村民自治的完善和发展。农村集体经济组织分配土地征用补偿费用，是村民行使自治权利的表现。司法对该类纠纷的介入方式、程度，对村民自治的完善和发展，对农村政治文明建设有着直接的影响。

　　因此，正确处理农村集体土地征用补偿费用分配纠纷，对维护农村社会稳定，维护农村妇女、儿童的合法权益，完善村民自治，促进农村政治文明建设和经济发展都具有重要意义。

　　当前，由于城镇化建设进程的加快，户籍与承包地相分离现象的突出，农村集体土地征用补偿费用分配纠纷大量存在。但由于法律规定不明确，审判实践中对土地征用补偿费用分配权与土地承包方获得补偿权容易混淆，导致在土地征用补偿费用分配资格的认定上、以及该类纠纷是否属法院管辖范围、案由如何确定、是否与村民自治相冲突等问题上都存在争议，急需从法律和审判实践的结合上加以研究。

　　二、土地征用补偿费用分配权的内涵及其与土地承包方获得补偿权的区别

　　农村集体土地征用补偿费用分配纠纷，往往产生在集体成员资格的认定上。人民法院审理土地征用补偿费用分配纠纷案件，难点在于如何认定集体成员资格及公平享受权益。此外，农村集体土地征用补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗补偿费。这几种费用性质不同，归属不同，分配的权利基础和权利主体等也不相同。因此，首先要明确土地征用补偿费用分配权的内涵及其与土地承包方获得补偿权的区别，这是正确处理此类案件的基础。

　　土地征用补偿费用分配权基于集体土地所有权。根据我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律的规定，集体土地所有权是由各个独立的农村劳动集体在法定范围之内对其所有的土地享有占有、使用、收益、处分的独占性的支配权利。集体土地的所有者是农村劳动集体，即该集体经济组织内若干成员的集合。该集合内的成员数因成员生育、死亡、户籍迁出或迁入而经常处于增减变化之中，但因农民集体所有的土地属公有财产，而非共有财产，故成员的部分变动并不影响集体土地所有权的性质。只有农村集体经济组织全部成员转为城镇居民时，原属于其成员集体所有的土地，才属于全民所有即国家所有。集体经济组织内所有成员个人虽不能成为集体土地的所有权主体，但无论其性别、年龄、精神状态、生产技能如何，对集体土地都享有完全平等的使用收益的权利。这是该集体经济组织成员的一项不可剥夺的天赋权利。该权利的主要内涵是：人人完全平等享有以家庭承包为单位的土地承包经营权;人人完全平等享有集体土地因发包、出租、入股、征用等而获得的归集体所有的收益的分配权。我国《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。因此，农村集体经济组织决定分配土地补偿费等归集体所有的土地征用补偿费用时，其所有成员都完全平等地享有参与土地征用补偿费用分配的权利，此即本文所称的土地征用补偿费用分配权。由此可见，分配时拥有农村集体经济组织成员资格(在我国原则上以拥有农村集体经济组织所在地的户籍为标准)，是享有土地征用补偿费用分配权的必要条件，也是唯一条件。

　　土地承包方获得补偿权基于土地承包经营权。有两种情形：一是根据《农村土地承包法》第二十六条、第二十九条、第四十三条的规定，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，在交回承包地、承包地被收回、依法流转土地承包经营权时均有权获得相应的补偿。至于如何补偿，补偿多少，由双方当事人协商确定。二是根据《农村土地承包法》第十六条的规定，承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。按照《土地管理法》第四十七条、《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家建设征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗补偿费，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。集体建设占用承包地的，参照国家征用的补偿标准确定。因此承包地被征用、占用的，承包方依法可以获得地上附着物、青苗补偿费及安置补助费。由此可见，土地承包方获得补偿权缘于其土地承包经营权中的收益权受到合法损害或土地承包经营权客体——承包地的合法丧失。

　　综上所述，土地征用补偿费用分配权和土地承包方获得补偿权是完全不同的两项权利，主要有如下区别：

　　一是权利基础不同。土地征用补偿费用分配权基于集体土地所有权，由集体土地所有权的公有(有的称为总有)内涵所决定，体现了人人享有基本生活保障的现代人权保护理念。土地承包方获得补偿权基于土地承包经营权，既可能是他物权—以家庭为单位的土地承包经营权的一项具体内容，也可能是债权—其他方式的土地承包经营权的一项具体内容。

　　二是权利主体不同。土地征用补偿费用分配权的权利主体具有社区性，即必须是本农村集体经济组织的成员。土地承包方获得补偿权的主体不具有社区性，虽然多数情况下是本农村集体经济组织的成员，但也可能是本集体经济组织以外的单位或者个人。

　　三是取得方式不同。土地征用补偿费用分配权通过拥有农村集体经济组织成员资格，农村集体经济组织对土地征用补偿费用进行分配时取得，是一项法定的财产权利。土地承包方获得补偿权通过其已实现的土地承包经营权遭受合法损害而取得，既可能是一项法定的财产权利，也可能是一项约定的财产权利。

　　四是权利范围、数额不同。土地征用补偿费用分配权的范围可以包括土地补偿费、集体所有的地上附着物补偿费、安置补助费(集体经济组织自行安置人员时)，具体数额由农村集体经济组织通过村民会议或村民代表讨论决定。土地承包方获得补偿权的范围、数额分两种情形：承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，在交回承包地、承包地被收回、依法流转土地承包经营权时，如何补偿，补偿多少，由双方当事人协商确定;承包地被征用、占用的，承包方依法可以获得归其所有的地上附着物和青苗的补偿费及安置补助费。

　　三、土地征用补偿费用分配资格的认定

　　农村集体土地征用补偿费用分配资格的认定，是指有权参与土地征用补偿费用分配的主体的确认。如上所述，土地征用补偿费用分配权的权利主体是本农村集体经济组织的成员。但在审判实践中，以下三种情况常引起争议：

　　1、集体土地被征用获得补偿费用时非本农村集体经济组织的成员，在分配时取得成员资格的，是否享有分配权?一种观点认为，土地征用补偿费用分配权的权利主体应是土地被征用时的集体经济组织成员，土地被征用后取得成员资格的，在分配时不享有分配权。笔者不同意该观点。主要理由是：土地征用补偿费用归农民集体所有，而非农民个人所共有，故该分配权的取得时间不是土地被征用或获得补偿费用时，而是集体经济组织决定将土地征用补偿费用分配给成员个人时。笔者认为，集体经济组织分配土地征用补偿费用时为该组织成员的，即与其他成员完全平等地享有分配权。

　　2、在原居住地保留承包地，在新户籍所在地未取得承包地的农民，土地征用补偿费用分配权和土地承包方获得补偿权如何确定?2003年3月1日施行的《农村土地承包法》第三十条规定，承包期内，妇女因结婚、离婚、丧偶而迁移户籍，在新居住地取得承包地以前，在原居住地仍保留承包地。对此，一种观点认为，如支持其在新居住地享有土地征用补偿费用分配权就会导致其两头获利。而新居住地集体经济组织内部还会有一部分新增人口无地可种，结果造成严重的不公平。如果原承包地被发包方收回，该妇女可以根据《农村土地承包法》第三十条、第五十四条的规定要求发包方承担停止侵害、赔偿损失等民事责任。笔者认为，该观点误解了《农村土地承包法》第三十条的立法目的，混淆了土地征用补偿费用分配权与土地承包方获得补偿权。《农村土地承包法》第三十条的立法目的在于维护农村妇女的基本生活保障权。农村妇女迁移户籍后，即丧失了原集体经济组织的成员资格，在原集体经济组织不享有土地征用补偿费用分配权。若其保留的承包地被征用，只能行使土地承包方获得补偿权。该妇女在新户籍所在地因无承包地不享有土地承包方获得补偿权，但享有土地征用补偿费用分配权。因为该妇女已成为新户籍所在地集体经济组织的成员，依法享有土地承包经营权。虽然暂时未实现其土地承包经营权——取得承包地，但在个别调整承包地或新一轮承包时还有权承包土地。集体土地被征用而减少后，必然影响其土地承包经营权的实现。

　　3、承包方仍为集体经济组织的成员，自愿交回承包地的，是否享有土地征用补偿费用分配权?按照《农村土地承包法》第二十九条的规定，承包方在承包期内可以书面形式通知发包方交回承包地，但在承包期内不得再要求承包土地。一种观点认为，在此情形下，承包方已自愿放弃其权利，就不应享有参与所在农村集体经济组织土地征用补偿费用分配的权利。笔者认为，这种观点仍然混淆了土地征用补偿费用分配权与土地承包方获得补偿权。承包方自愿交回承包地的行为，只是放弃其土地承包经营权的实现，其仍然享有农村集体经济组织成员资格，仍然享有土地征用补偿费用分配权，仍然享有在新一轮土地承包中取得承包地的权利。

　　四、土地征用补偿费用分配纠纷的受理及案由、分配范围

　　土地征用补偿费用分配纠纷是否属于人民法院管辖，是否属于民事诉讼范围，在审判实践中曾引起争议。一种观点认为，土地征用补偿费用分配纠纷不属于人民法院管辖，不属于民事诉讼范围。主要理由是：对土地征用补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。在农村出现户籍与承包地相分离的现象，国家目前尚无明确规定。土地征用补偿费用的分配纠纷，属国家建设征用土地中出现的纠纷，应由县级以上人民政府协调、裁决。笔者不同意该观点。理由是：依照《土地管理法》第十条的规定，集体经济组织是代表其成员集体——集体土地的所有者行使经营、管理权的机构，与其成员之间地位平等，其经营、管理权的行使必须依法征得绝大多数成员或成员代表的同意。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，是一种民事行为。土地征用补偿费用分配权是我国农村公民的一项法定的财产性民事权利。对该民事权利的侵害是一种侵权行为，应当依法由侵害人承担相应的民事责任。因此，此类纠纷属民事诉讼受案范围。

　　2001年7月9日《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》和2001年12月31日《最高人民法院研究室关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》均明确指出：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第108条的规定，人民法院应当受理。” 此即人民法院受理土地征用补偿费用分配纠纷案件的法律依据。

　　农村集体土地征用补偿费用分配纠纷的案由，在审判实践中比较混乱。据不完全统计，有近十种之多，如：农村土地征用纠纷、征地款纠纷、农村土地征用补偿纠纷、村民权益分配纠纷、村民资格认定纠纷、村民待遇纠纷、土地补偿费分配纠纷等等。笔者认为，该类纠纷发生在农民集体土地被征用后补偿费用的分配中，且发生在集体经济组织与其成员之间，因此称为农村土地征用纠纷、征地款纠纷、农村土地征用补偿纠纷、村民资格认定纠纷都不能体现该纠纷的主体、时间特点。可以由集体经济组织分配的土地征用补偿费用包括土地补偿费、集体所有的地上附着物补偿费、安置补助费(集体经济组织自行安置人员时)，因此称为村民权益分配纠纷、村民待遇纠纷范围过于宽泛，称为土地补偿费分配纠纷范围又显狭窄。笔者认为，认为集体经济组织侵犯其分配权或公平分配权的纠纷应统称为农村集体土地征用补偿费用分配纠纷。对集体经济组织误将归土地承包人所有的土地征用补偿费用予以分配的纠纷，应定为返还财产纠纷。

　　农村集体土地征用补偿费用中的土地补偿费、集体所有的地上附着物补偿费归集体所有，集体经济组织可以进行分配。但安置补助费可否列入分配，存在争议。《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。”“不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”由此可见，农村集体经济组织自行安置人员时，安置补助费由农村集体经济组织管理和使用。农村集体经济组织可以依照民主程序将安置补助费分配给被安置人员个人。其次，根据《土地管理法》的规定，“征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。”因此，需要安置人员并非仅指被征用土地的承包方，也包括因集体所有的土地被征用而减少后的本集体经济组织内的其他成员。认为需要安置的人员仅指被征用土地的承包方的观点显然缺乏法律依据。

　　五、审理土地征用补偿费用分配纠纷与完善村民自治

　　根据《村民委员会组织法》第十九条、第二十一条的规定，农村集体经济组织分配土地征用补偿费用，必须经村民会议或者村民代表讨论决定，属村民自治事项。人民法院审理该类纠纷，系司法介入村民自治，应明确以下几点：

　　(一)司法介入符合村民自治的发展方向

　　党的十六大提出，全面建设小康社会，必须把坚持党的领导、依法办事和发扬民主有机统一起来。这是村民自治的发展方向。司法介入村民自治，是依法办事的应有之义，对于大力培养和树立村民的依法治村观念，大力培养和树立权利义务相一致的观念，大力培养和树立程序正当的观念，扩大和保障农村基层民主，维护村民合法权益，促进农村社会稳定和经济发展具有重要意义。

　　(二)司法介入村民自治的法律依据

　　司法介入村民自治有其宪法和法律依据。我国《宪法》第五条规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”、“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。第十七条一款规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。” 《村民委员会组织法》第二十条二款规定：“村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不能有侵犯公民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”

　　(三)司法介入村民自治的原则

　　1.坚持不告不理的原则。这既是遵循司法的中立性和被动性，也是尊重村民的民主自治权利的要求。司法机关不得主动介入村民自治纠纷。

　　2.坚持合法性审查的原则。对村民议决事项，司法机关应主要审查其是否与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，是否侵犯公民的人身权利、民主权利和合法财产权利。不得审查和判决干预其是否合理、是否合乎科学性等依法属于村民自治范围内的事项。

　　3.坚持正当程序原则。《村民委员会组织法》对村民会议、村民代表讨论决定事项的程序作了明确规定。司法机关在审理该类案件时，应注意审查其程序是否合法。

　　4.坚持法律效果和社会效果相统一的原则。村民自治是一项基础性、群众性、政策性很强的工作。司法介入村民自治应注意法制宣传教育、化解矛盾纠纷，促进安定团结和经济发展，切忌方法简单、粗暴。

　　主要参考篇目：

　　1、江平主编：《民法学》，中国政法大学出版社2000年版。

　　2、何宝玉主编：《〈中华人民共和国农村土地承包法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2002年版。

　　3、曹诗权、朱广新：《农地承包经营权物权化建构的基础与思路》，民商法律网。

　　4、韩松：《“民商法理论与审判实务学术研讨会”观点综述》，《人民法院报》2002年12月12日。

　　5、李少学：《农村征地款分配纠纷的法律适用》，《人民法院报》2003年2月19日。