由集体土地上房屋行政登记案件引发的思考

　　党的十八大以来，新型城镇化已成为社会关注的焦点，城镇化将成为我国全面建成小康社会的重要载体。近年来，伴随着城镇化步伐的加快，集体土地上房屋行政登记案件层出不穷，究其根本原因，是拆迁背后的巨大经济利益使然。此类案件的原告与第三人多为亲属关系，每起案件都牵扯到两个甚至更多的家庭，且极易引发更多的民行交叉的连环诉讼。若得不到妥善处理，不仅影响城镇化进程，而且影响社会稳定。然而，由于案件千差万别、纠纷多种多样，案件的法律效果与社会效果有时并非完全统一。如何运用合法合情合理的裁判方法，最大限度地实现两个效果的有机统一，让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，成为摆在人民法院面前的重要课题。本文以某县城镇化进程中发生的两起集体土地上房屋行政登记案件为切入点，结合实践中发现的法律规定与客观现实之间的冲突，分析了原因，提出了对策，以期在现有国情和法律框架下，正确运用多种手段将司法的社会效果最大化，对推动城镇化建设、实现公平正义有所裨益。

　　一、实务困惑：基层司法裁判的法理之外

　　案例1：马某某案

　　原告马某某与第三人马乙系叔侄，由于工作原因，二人于上世纪八十年代已将户口分别迁至天津和辽宁。原告在其出生的村庄有祖传院落一处。2002年7月，第三人以为其母盖房让其母在家乡颐养天年为由，从马某某处购得上述宅基地并建造房屋。2005年4月，某县住建局根据第三人的申请，就该宅基地上的房屋为其颁发了房屋所有权证。2012年春，该村进行拆迁改造，拆迁部门与第三人签订了拆迁补偿协议。原告得知后，就50多万元的补偿款分割事宜多次与第三人协调未果，两家矛盾激化。原告诉至法院后，虽经大量协调工作，但双方各执一词、互不相让。经审查，被告为第三人颁发房产证的行为违法，一审判决予以撤销。第三人不服提起上诉，二审法院经过艰难的协调，最终双方握手言和，就分割补偿款事宜达成协议，第三人撤回上诉。

　　案例2：赵某某案

　　原告赵某某与其夫(已故)于1987年在所在村建有房屋一处。第三人佟某与原告之子于1999年2月结婚后便居住在此，而让原告另居他处。2005年7月，某县住建局根据第三人的申请就上述房屋为其颁发了房屋所有权证。为争得即将拆迁背后的巨大经济利益，母子、婆媳矛盾日益加剧。2012年8月，当地司法所调处其家庭矛盾时，原告得知其所建房屋已落入第三人名下，遂于2012年9月起诉，要求撤销涉案房屋所有权证。经协调未果，一审法院判决撤销了被诉房产证。第三人不服提起上诉，二审维持原判。后，原告分别以继承纠纷和赡养纠纷为由，两次将其子推上被告席，家庭矛盾进一步激化。

　　通过对上述两起案件比较，可以看出有以下共同点：一是原告与第三人之间均有亲属关系，二是案件纠纷起因均为争夺房屋拆迁补偿款而引发。两起案件的不同之处，是最终不同的处理结果所取得的效果，案例1中，第三人上诉后，经二审法院等多方努力最终将该案协调处理，当事人达成和解协议并履行，并修复了家庭关系，取得良好的社会效果。而案例2，经法院依法判决后，家庭矛盾非但没有得到化解反而加深，同时还面临着连环诉讼。从上述两个案例最终的处理方式和取得的效果看，若此类案件进入到行政诉讼程序，判决之后社会效果并不理想。

　　通过以上分析可知，两起同类案件不同的处理结果取得了截然不同的社会效果，协调处理的案件不仅息事宁人，而且维护了经济社会的和谐稳定发展，而判决的案件不仅导致家庭矛盾的激化，更有可能引发连环诉讼。由此可见，在特殊的历史时期，针对特殊案件进入司法程序，按照法律进行裁判并不能取得预期的良好社会效果。在此情势下，“农村基层司法应伴随乡土社会变迁而调整，法院需要考虑应做什么、能做什么、独立做什么、合作做什么?”(1)

　　二、态势分析：对城镇化所引发纠纷的实证研究

　　城镇化是中国最大内需潜力所在，是中国经济增长的巨大引擎，全面建设小康社会，要依靠工业化、信息化、城镇化、农业现代化的有机融合和共同推动(2)。地方政府为了贯彻落实好中央确定的城镇化发展思路，势必要对城镇进行改造升级，在对城中村改造的过程中，涉及集体土地上房屋产权登记的案件呈现逐年增多态势。以某县为例，自2007年始，该县渐次进行大规模的城中村改造，并相继制定了相关的拆迁补偿政策，而随着政策的制定与执行，与房屋产权登记相关的案件也出现且逐年增多。某县法院受理集体土地上房屋行政登记案件情况为：2008年1件、2009年2件、2010年5件、2011件7件、2012年10件。

　　据笔者不完全统计，2012年，某县在对9个城中村进行拆迁改造过程中，有17户村民认为房屋登记部门将自己的房屋为他人颁发了所有权证而提起行政诉讼，请求撤销房屋所有权证，其中7件因不符合法定条件而裁定不予受理。从以上数据可以看出，该类案件2012年最多，某县法院受理并审结的10件案件，被告均为房屋所有权证发证机关，诉讼请求均为撤销被告为第三人颁布的房屋所有权证，且原告在诉前均表示，提起诉讼名为请求撤证，实为取得享有拆迁补偿的权利。10件案件中，原告与第三人之间均有亲属关系，其中继婆媳关系1件、父子关系2件、叔侄关系4件、祖孙关系1件、兄弟关系1件、叔嫂关系1件。通过法院大量的协调工作，原告与第三人就补偿事宜达成协议后，原告主动撤回起诉的8件;经协调不成而判决的2件，即案例1和案例2。

　　由此可见，随着新型城镇化建设的深入开展，城中村的改造与建设，各类优惠政策的出台并实施，逐渐打破了之前的利益格局，引发了新的诉讼，并且导致与之相关的案件数量逐渐增多，而集体土地上房屋行政登记案件便是其中最突出的一类，面对着越来越多的同类案件，我们不禁要问：究竟是什么原因引发了该类案件的激增?

　　三、诱因分析：问题产生的制度性缘由及司法土壤构成

　　(一)政策及背景

　　城镇化事关中国现代化建设全局，且已上升为全面建成小康社会的国家战略。近年来，某县将新型城镇化作为转方式、调结构的战略任务，将农村新型社区建设作为新型城镇化的发展重点，按照“城中村向社区集中、城郊村向城区集中、镇中村向镇驻地集中、偏远村向中心村集中”的原则，整体规划，整体推进，城镇化建设实现了“蝶变”跨越。全县城镇化率达到46%(3)，城镇化质量指数位列全省前茅，先后荣获国家园林城市、山东省适宜人居环境奖等殊荣。

　　(二)问题及原因分析

　　1、巨大经济利益的驱使

　　任何事物的发展都有其两面性，城镇化建设也不例外。建设农村新型社区，加快城中村的拆迁改造，是某县城镇化进程中的重要一环。为推进拆迁改造的顺利实施，某县制订了农村新型社区建设房屋拆迁政策，规定拆迁补偿分为货币补偿和房屋产权调换两种方式，二者只能选一，对于符合安置条件的独立院落住户，以房屋所有权证登记面积为准，安置面积应在200平方米之内，最大安置面积可达230平方米(4)，即有独立院落的住户采取平房换楼房、“征一还二”(5)等方法在政策允许的范围内最大限度地让利给被征收人。根据政策的解读和实践，一户独立的农村院落，在拆迁中可以换取两套住宅楼房。在楼房价格日趋飙升的今天，上述政策可谓极其优惠，而如此优惠的拆迁政策，势必引发多元主体的巨大利益冲突，导致行为失范和纠纷发生。

　　其一，由于历史遗留问题，政府对农村闲置房屋转移登记事项的管理失之阙如，致使农村闲置房转移登记管理出现漏洞。长久以来，在X县境内有大批农村房屋以几千元的价格自由买卖，买方双方多有亲属关系，多数并未办理买卖手续。自1994年始，政府逐渐对集体土地上房屋产权进行登记，由于初期操作不规范，出现了错登、漏登等现象。多年来由于未触及个人利益，因此问题并未显现;但自城中村改造以来，农村宅基地及房屋所承载的巨大经济利益使该类问题逐渐显现，围绕土地及房屋等附属物的补偿，产生了不和谐因素。

　　其二，部分不良律师为获取大额报酬在当事人背后推波助澜，引发恶意诉讼。正如众多网友所调侃的那样，“人之初性本贪”，在巨额经济利益面前，部分不良律师自身行为失范，为获取利益充当了诉讼的始作俑者，他们熟知法律，有的甚至与相关政府部门人员相勾结，以不正当手段取得所谓的“第一手资料”后，向当事人许诺“官司包赢”，许多当事人在这些律师的鼓动下抱着“有枣没枣打一杆”的心态而提起诉讼。

　　2、行政诉讼赋予原告的举证责任过于宽松

　　根据相关的法律法规，行政相对人或相关人提起行政诉讼必须符合的条件主要有以下几个方面：原告是适格主体;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实依据;属于法院受案范围和属于受诉法院管辖;在法定期限之内提起诉讼;遵循了有关法律对行政复议和行政诉讼的规定等。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第42条确定了关于不动产行政诉讼的最长起诉期限为20年(6)，且该条款溯及到《行政诉讼法》实施的1990年10月1日，解决了行政相对人的最长起诉期限问题。同时规定被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。以上种种对原告的举证责任规定得较为宽松，但加重了被告的举证责任。因为对于证明原告超过起诉期限的事实，被告要提供证据证明行政相对人即行政诉讼中的原告是否知晓具体行政行为的内容，并且相关证据需要达到排除合理怀疑的程度，从司法实践中可以看出，该项举证责任较重，证明标准较高，从而使原告在此方面占尽优势，例如在王增田案(7)中，因为被告所提供证据无法排除合理怀疑，法院最终推定原告在特定时间内不知道具体行政行为的内容。

　　上述种种原因交杂在一起激发了该类案件的形成，抽丝剥茧，我们可以看出这类案件主要由城镇化建设所引发，而案件的处理又反过来影响城镇化建设大局，在社会化大环境下，推进城镇化建设是项系统、复杂的综合工程，牵一发而动全身，从开篇引述的两起案例可以看出，处理此类案件要在法律框架内慎之又慎，努力寻求法律解决社会矛盾，促进社会和谐发展的契合点。

　　四、解惑之路：案件处理中利益衡量的裁判方法

　　针对案件所涉及的集体土地上房屋产权登记问题，笔者曾作专项调查，但调查的结果却不容乐观。长期以来，政府在对该类产权进行登记时，随意性较大，调查流于形式，错登现象普遍存在，一旦进入诉讼程序，大都可能被撤销。在重视宗族势力的农村，几代人几十年甚至上百年的和睦相处，却因房屋拆迁而意欲对簿公堂。面对此情此景，是将其拦于诉讼之外，打消原告念头，继续维持世代相安无事?还是任其诉讼，一判了之，亲属反目，进而引发其他诉讼?在既要实现公平正义的法律效果，又要实现促进社会和谐稳定的社会效果的要求之下，人民法院，应当如何做好这道选择题?

　　(一)诉前尽调，力求无诉

　　事实证明，针对拆迁所引发的集体土地上房屋登记行政诉讼案件，由于当事人间亲属关系、利益纠葛等特点，本身就敏感而热点，动辄会引发社会不平，甚至引发群体性事件，往往是审理一案，牵动一片，容易使矛盾激化，影响社会稳定，处理时面临困扰。同时，该类案件进入实体审理之后，判决往往会引发新的纷争，既不利于家庭关系稳固，也不利于社会建设的顺利进行。但因为该类案件具有阶段性、针对性的特点，有一定规律，多数能够预见。针对该类案件的特点，人民法院特别是基层人民法院，应突出工作重点，围绕城市发展大局，适当、适时前移审判工作重心，在对本院该类案件分析研判的基础上，主动出击，协调政府有关部门，了解本地区年度建设规划，划定重点区域，深入到即将进行建设改造的村庄进行法律宣传、深入调研，对于发现的可能会出现的该类矛盾纠纷，按照“诉前尽调”工作原则，具体情况具体分析，动员多方力量进行协调，力争该类案件早发现、早协调、早解决，尽可能平息、化解矛盾，将其排除在诉讼程序之外，保证城镇化建设的顺利进行。

　　(二)将诚实信用原则引入行政诉讼

　　诚实信用，简称诚信，诚即真诚、诚实，信即守承诺、讲信用，即人们在市场活动中讲究信用，恪守诺言，诚实不欺，在不损害他人利益的前提下追求自己的利益(8)。2012年修订的《民事诉讼法》确立了诚实信用原则，该原则不仅适用于被告，而且同样适用于原告和第三人以及其他诉讼参与人，而《行政诉讼法》对该原则并未规定，国务院《全面推进依法行政实施纲要》在“依法行政基本要求”部分提出“诚实守信”，也只是针对行政机关，截至目前，行政诉讼中对诚实信用原则尚未规定。此时，倘若适用诚信原则判案极有可能会受到“没有法律依据”的指责。近年来，随着公众参与的发展，诚实信用原则也有了导入行政法关系的发展空间，诚实信用原则对行政机关和相对人在行政程序中的意思表示自由有一种限制作用，它要求双方对问题的处理具有诚意，互负告知、保密和合作义务(9)，该原则的引入确有必要，因为如果说对行政相对人参与意思表示的真实性进行查证还有可能实现，那么对相对人事后是否会履行承诺在行政过程中是无法判断的，而只能依赖诚实信用原则来约束，也就是必须信守承诺。“必须信守诺言的规则并没有告诉人们承诺什么或对谁承诺”(10)，但却约束人们承诺一经作出就必须忠于自己的承诺而不得任意加以改变。该原则的引入不仅有利于案件的裁判，也有利于对行政关系各方当事人权利的保护。

　　(三)降低被告对起诉期限的证明标准

　　现有的法律对被告或第三人对起诉期限的证明标准为排除合理怀疑，但就现有案例来看，法院在适用排除合理怀疑时适用的标准过高，排除的“怀疑”过大。一方面确实保护了原告的诉权，但从另一方面看，该举证责任的分配和过高的证明标准造成了原被告之间诉讼权利的不均衡。诚然，降低被告对起诉期限的证明标准并非超出法律规定，而是要在法律规定的框架之下，适当运用经验法则推定案件事实。如在陈章顶案(11)中，法院在认定原告“应当知道”具体行政行为内容时，以当时行政机关对具体行政行为的内容进行了广而告之，实际上也进行了普遍登记而认为该事实应为众所周知的事实，被告行政机关无需举证，从而裁定驳回原告起诉。在此情况下，不再适用排除合理怀疑证明标准，在法律规定之内平衡了各方权利，对该案所蕴含的相关法律精神，在审判实践中应予借鉴。

　　(四)限制恶意诉讼

　　随着诉权保障制度的不断完善及国务院《诉讼费收费办法》的实施，人们在充分享用低诉讼门槛及低诉讼成本维护合法权益的同时，也出现了滥用诉权进行恶意诉讼的不和谐现象，2012年某县人民法院所审理的行政诉讼案件不乏有恶意诉讼现象，不仅侵犯了他人的诉讼权利，还侵害了司法权威性和公信力。对此，必须加以限制。现有的行政诉讼模式下，提起行政诉讼最大的诉讼风险不过是50元的案件受理费，于今时今日来讲，该风险大可以忽略不计，而如何限制恶意诉讼，节约司法资源，维护社会良好诚信秩序，笔者认为在立法上应借鉴英美法相关规定设立惩罚性赔偿制度，明确“恶意诉讼责任制度”，用于规制当事人及律师，使追求滥用权力者的法律责任于法有据;设立恶意诉讼的刑事法律制裁制度，针对伪造、毁灭证据行为和诉讼欺诈行为进行刑事制裁。在经济制裁方面要扩大恶意诉讼者的赔偿范围，加大其经济风险，对恶意诉讼所造成的损害事实对财产直接损失和间接损失进行赔偿。同时要倡导诚信的社会道德环境，增强人们的内心修养，对恶意诉讼行为产生羞耻感，铲除恶意诉讼的心理动机，从最大程度上遏制这种行为的出现和蔓延。

　　结语

　　司法的目的在于通过司法权的行使，解决纠纷并实现社会公平正义，而在我国经济社会发展的这样一个特殊时期，城镇化建设、城中村改造、拆迁补偿……随之各种矛盾和问题纷至沓来，作为我国所特有的现象，我们没有任何经验可以借鉴，在摸着石头过河的过程中，法律被赋予了更多的期待，在肃清发展道路上众多复杂困扰的矛盾中，在促进社会和谐发展的进程中，法律从来都是大有可为，只不过需要我们寻找一个合适的切入点，并建立与之相适应的体制机制，将需要约束的行为关进法律与制度的笼子里，让裁判结果与协议合情、合法、合理，最终实现法律效果与社会效果的有机统一。