农业用地纠纷的成因及解决对策

近年来，随着国家一系列惠农政策的出台，特别是十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，农业大发展、农村现代化、农民奔小康建设正式进入快车道。在这一背景下，农业用地持续升温，农村经济呈现出前所未有的快速发展态势。与此同时，前些年农村土地承包工作不规范的问题也进一步凸显。每年春耕、秋收两季，是涉及土地纠纷案件的高发时期，相当部分是群体性纠纷，给法院工作造成很大压力，并有一些当事人及相关人员上访。一定程度上影响了农村经济的健康发展。

　　一、原因分析

　　土地纠纷类型呈多样化，形成的原因也错综复杂，归纳起来，主要有：

　　（一）违法引发纠纷。主要表现在：国家工作人员、村干部利用职务之便，廉价甚至无偿耕种土地。在机动地发包过程中暗箱操作，没有体现公开、公正、公平原则。工作不力、管理不严。有的村在第二轮土地承包中，出现多户缺地，多户多地的问题。不按《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》规定由村民大会或村民代表大会讨论承包方案。村委会甚至村委会主任自作主张发包土地。

　　（二）行政主体不依法行政引发纠纷。主要表现：土地管理部门、草原管理部门以及林业管理部门对土地是荒地、耕地、草原、林地认定不一。不依法认定土地、草原、森林的国有或集体所有性质。

　　（三）土地所有权不明引发纠纷。由于历史的原因，地界不清，是国家所有，还是集体所有存在争议。

　　（四）土地使用权不明引发纠纷。同一地块同时存在两份合同，或者两份合同存在交叉，以至出现纠纷。

　　（五）合同不规范引发纠纷。法律观念淡薄，合同意识不强，靠口头约定，发生纠纷，很难确定合同内容。有的虽然签了合同，但是合同不完善，双方权利义务关系不明确、含义不清，双方理解上分歧很大，或者权利义务严重失衡。

　　（六）土地承包经营权流转不规范引发纠纷。在权利义务方面往往约定不明，且未经发包方同意，或者未经发包方备案，或者未向县级以上地方人民政府申请登记。

　　（七）四荒拍卖引发纠纷。前些年，一些农民通过四荒拍卖，取得了荒山、荒地等的使用权，现有的被以草原的名义处罚，有的以耕地的名义收回发包给他人，有的以需退耕还草、还林、还牧为借口发包他人或拍卖。

　　二、解决对策

　　这些问题的避免和有效解决，主要还是依靠法律。

　　（一）从完善立法出发。目前规范农业用地关系的除了法律，还有政策，法律如《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《农村土地承包法》、《物权法》等。这些法律制定时间不一，跨度长达20年，理念不统一，有的虽经过修订，系统中还是存在矛盾和冲突。而政策除了党和国家政策，地方为了具体落实，也会出台省、地、县、乡相关办法，甚至村里都有“土政策”。党和国家的惠民政策，一部分通过法律固定了下来，一部分仍以政策的形式存在，但在传达贯彻的这个接力过程中，不知会在什么环节理解不到位，甚至人为造成政策与法律不协调。这样庞杂的法律政策体系，别说农民搞不清，从事农村工作的干部也有很多一知半解，就连民事审判法官，也不是每个人都能够做到条理清晰，游刃有余。这就避免不了民事法律关系产生、存在、消灭时存在瑕疵甚至错误、行政解决时的不到位、不彻底，甚至解决不了，司法裁判也因法律政策理解的不一致而出现同案不同判，甚至不适当的裁判。再加上农民法律意识不强，时下道德滑坡，违法交易、行政不作为、行政腐败、司法腐败一定程度存在，有纠纷、上访似乎也不是什么奇怪的事。

　　《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是当前和今后一个时期推进农村改革发展的指导性文件。确保国家粮食安全被放在首位，保障农民的土地承包经营权也被放在重要位置。所以，关于农业用地制度的完善应当在这一精神指导下进行。总的来说，对于比较成熟的制度应当用法律固定下来。改《土地管理法》为《土地法》，使其成为关于土地关系的基本法，既包括实体法律，也包括程序法律；既包括民事法律、也包括刑事法律，但以行政法律为主；关于民事部分与民法典物权编或物权法中的相关部分协调配合，既具有开放性，又具有很强的操作性，在程序上还需要《物权登记法》等予以保障，不必再保留《农村土地承包法》及有关司法解释，使法律体系更简约明晰。行政法部分应当改变立法思想，《土地法》不是行政主体管理土地的法律，而是行政主体必须依照《土地法》开展土地行政工作的法律，在宏观上可以称为管理，在具体工作中更应强调依法行政，对于行政不作为、滥作为进行严厉法律制裁。刑事法律部分可以与刑法部分内容协调配合，对涉及土地的犯罪行为严厉打击。这是从法律框架来说的。就具体制度而言，农村土地承包经营权并不是一个通用的法律概念，虽然现行物权法将纳入物权法体系，为用益物权之一种，但由于其脱胎于债权，或者说债权性很强。以致侵害土地承包经营权的现象屡禁不绝。这是一个方面的原因。可以称其永佃权或农地使用权，配套以完善的土地登记，以强化对权利人的保护；同时，加大对侵权等违法行为的处罚力度，除了补偿性赔偿外，应当建立制裁性赔偿制度，提高违法成本。

　　（二）从依法行政出发。加强对基层组织及有关工作人员的监督管理。首先要规范农村选举工作，提高选举质量和水平，真正使政治素质高，能够为群众谋利益，为集体发展做贡献的人出任村委会主任，同时，在农村要大力发展党员，真正使德才兼备的党员担任党支部书记，彻底扭转基层干部素质不高的局面。其次是提高乡级工作人员的责任心和工作能力。为农业、农村、农民着想，真心实意为农民解决问题，认真监督村委会及村干部的违法违纪问题，对违法违规行为及时纠正，对合同签订、履行给予必要指导，把纠纷和矛盾消灭在萌芽状态。第三是要提高和加强县级农业和农村工作人员的法律和政策水平，不护短、不纵容，真正解决问题，减少上访、抢种抢收、打斗等现象。第四是严肃追究有关人员责任。对于国家工作人员、村干部的违法违纪行为，以及由于没有正确履行职责造成上访、打斗甚至流血事件等后果的人员要依党纪国法严肃追究。

　　加强土地权属确定工作。通过调查土地沿革、历次调整依据、航空测绘图、政府文件、地籍档案等资料，及时确定土地权属。同时要抓好法律法规的贯彻落实，真正实现依法行政，采取有效措施避免和克服土地、林业和草原等部门工作中的不协调，坚决杜绝违法现象，对有关责任人严肃追究。对土地、林业、草原、水利、渔业等部门控制的可以长期成为耕地的应当就近划归农村集体所有，不宜的也要立即还林、还草、还湿，甚至要还荒，保持已经很少的自然资源。对于现有的耕地资源要加大保护力度，禁止任何理由占用耕地，确保国家粮食安全。同时，要加大耕种土地的普查力度，彻底清除非农业人口耕种土地的现象，切实保护农民的利益，切断与农民争利的黑手。

　　加强法制宣传和教育，规范土地发包承包行为。通过各种手段和途径，在农村及有关机关和部门开展法治宣传，重点是提高基层组织及有关工作人员的法律素质和道德素质，使其熟悉和了解《合同法》《农村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《村民委员会组织法》等法律，提高遵法守法的自觉性，彻底消除轻视法律、漠视法律，以及把法律当作谋取部门利益、集体利益和个人利益工具的思想，在农村、以至乡及有关行政主管部门形成法治的良好风气。

　　规范农村土地承包纠纷仲裁机构。做到仲裁机构依法成立，有合格的仲裁员，仲裁程序公开、公正、透明、合法，实体处理合法和得当。防止仲裁机构成为村委会的代言人，乡干部的指挥棒。

　　（三）从公正司法出发。由于各种原因引发的土地纠纷，村级组织处理很不得力，乡级组织也不从根本上解决问题，应付了事，实在处理不了，往法院一推，有些侵权行为带有普遍性，有些行政部门出于利益考虑，争管辖权、抛弃管辖权等违法行政现象时有发生，使法院在审理土地纠纷案件中，时时处于“风口浪尖”，裁判结果只要使一方不满意，法院就可能成为“被告”。所以，要从根本上解决问题，达到土地承包工作合法、规范，呈现稳定性和连续性，应当提高案件处理的时效性和公正性。充分发挥审判职能，依法及时制止违法行为，切实保护自然人、法人及其它组织的合法权益，使农村土地纠纷得到有效遏制，维护正常的农村土地承包经营秩序。

　　坚持合法原则。理顺争议的各种法律关系，确定法律适用范围。依照法律确定合同效力及当事人的权利义务。

　　坚持符合政策原则。党和国家针对不同时期农村的实际情况，制定了一系列的方针、政策，在处理土地纠纷时既遵守法律，又符合政策，对法律没有作出规定的，按照政策处理。

　　坚持及时原则。农村土地纠纷，多发生于春耕时节，季节性强，时间性强，不及时处理，将贻误农时，影响农业生产，在处理土地纠纷时突出体现一个“快”字，快立案、快审理、快判决、快执行。