论农村土地权问题上的分配公平

土地权问题以及相关的制度安排已经成为影响我国“三农”问题的一个关键性因素。如何从马克思主义的立场对土地权中的公平问题地行分析和论述，是摆在我们面前的一项十分重要的任务。

　　（一）我国有关土地权政策中的四个法律规定及其带来的负面效应

　　我国的有关法律已经开始允许土地使用权的流转和交易。但是，如何保证农民在这种流转和交易中获利，即保证农民能够切实分享到因为社会的发展而带来的利益，是我们分析这些法律的制定是否坚持了公平公正原则的基本依据。在我个人看来，影响我国农民土地使用权权益的主要有以下的四个因素，或者是四条规定：

　　（一）2004年8月28日通过的《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿┅┅征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”。按照这个规定，所谓“土地承包经营期限为三十年”的使用权限被一下子缩水5倍。

　　（二）2002年8月29日通过的《农村土地承包法》规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这一规定使得土地使用权的价值等于零，这无疑是人为地加大了农村人口向城市转移的成本，在客观上阻碍了这种转移。

　　（三）国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条规定：“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年12月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调；“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”国务院的这个规定直接导致的结果是农村房地产贬值，城乡交流受到人为阻断。

　　（四）《物权法》第184条规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得抵押”。这就是说，农民的承包地、自留地、宅基地等没有抵押权，使得农民的土地再一次贬值。当然，这种贬值是前三条的必然结果。或者换句话说，由于前三个规定的原因，农民的土地使用权实际上根本就不具有抵押权的价值。

　　这四个方面规定的直接结果表现为以下四个负面效应：

　　（一）农村土地权贬值，从而直接影响了农民的劳动和财产增值。如前所述，农村的土地承包经营本来只规定了30年，可是，6年的征地补偿费只相当于承包年限的五分之一，从而使得农民的土地使用权价格缩水5倍。很明显，上述四项规定，每一项都会直接导致土地使用权的权益值下降。

　　（二）打击了农民向土地投资的积极性，从而破坏了农民对于土地的收入预期。这个问题至少造成了两个结果：一是因为政策性风险太大而使得农民不愿意向土地投资，二是使得农村种粮能手大规模经营土地的积极性受挫。

　　（三）剪断了农民长期积累的资本链从农村向城市的正常转移。种地不仅需要投入劳动，而且需要投入资本。这是一种长期的劳动和资本的积累过程。但是，上述相关政策使得农民在转向城市后，其投入在土地上的资本和劳动不可能同时实现从农村向城市的转移。这是对于农民长期劳动积累的直接掠夺。

　　（四）人为加大了农村人口向城市转移的成本。大批的劳动者从农村走向城市，这是一个既成的事实。我们的政策应该帮助他们转得出，留得下，而不是相反地图去阻止他们的这种转移。上述（二）（三）（四）项规定实际上都是在阻止这种转移，客观上加大了他们的转移成本。

　　（二）对于以上问题的理论分析

　　几年来，我们在税收问题上给农民减轻了负担，同时也一定程度地放宽了土地使用权流转方面的限制。但是，我们的制度对于土地使用权的限制太多太死，而且对于有限的土地使用权的保护期太短，征地补偿费定得太低。而且，有关基本农田只能种粮食，不允许种植其他经济作物的规定，以及两年不种土地使用权收回的政策，等等，使得农民手中的土地使用权变得几乎一文不值。从马克思主义的经济理论来看，这是对于农民的劳动和劳动产权的一种非常严重的制度性剥夺。

　　马克思在《资本论》中曾经指出：在小块土地所有制占统治地位的地方，“土地所有权是绝大部分生产者的生活条件，是他们的资本的不可缺少的投资场所”。（《资本论》第三卷，第914页。）这就是说，在马克思看来，对于大土地所有制而言，土地所有权是一种剥削他人劳动的手段，而对于小块土地所有制而言，土地所有权则不是用来剥削他人劳动的手段，而是劳动者用来维持自己及其家庭生存的生产和生活所必需的基本条件。马克思更进一步提出，“在这里，农民同时就是他的土地的自由所有者，土地则是他的主要生产工具，是他的劳动和他的资本的不可缺少的活动场所”（同上书，第906页）。马克思在这里的表述是完全正确的，土地是农民的主要的生产工具，是他们的劳动和资本的不可缺少的活动场所。这一方面说明了农民占有土地或拥有土地使用权的重要性和必要性，而且指出了土地作为农民投入劳动和资本的场所的必不可少性。马克思在另一处还指出：“土地的占有是劳动者对本人的劳动产品拥有所有权的一个条件……在这里，土地的所有权是个人独立发展的基础。它也是农业本身发展的一个必要的过渡阶段。”（第909页）这就是说，在马克思看来，土地不仅是农民及其家庭生存的必要条件，而且是劳动者个人独立发展的基础。此外，这种小块土地所有制也是传统农业向现代农业发展的一个过渡阶段。在我国农村普遍实行的土地承包制度，正就是类似于马克思讲的这种“小块土地所有制”。对于这里的小块土地所有者和生产者来说，他们对于土地投入的劳动是他们自己的活劳动，而他们对于土地的投资是他们自己过去劳动的积累。不论是他们的活劳动，还是他们的过去积累下来的劳动，都应该得到全社会应有的保护和尊重。这种保护和尊重对于农民的生存与发展都是十分重要的。

　　但是，我们上面提到的四个法律规定却有意无意地造成了以下三个方面影响劳动者得到合法劳动收入的负面后果。首先，农民在土地上投入的资本和劳动被人为贬值；其次，农民在土地上的投资回报和劳动回报预期被人为破坏；再次，政府对农民在土地权问题上干预太多，正常的产权交易市场被人为扼制，而政策性补偿又不可能达到应有的力度，致使农民依靠自己的力量在土地上大幅度增收难有预期。这三个方面造成了对于劳动者的劳动成果的制度性剥夺。正如马克思所说：“土地价格不外是资本化的因而是提前支付的地租”，“它只能是超过农民生活所必不可少的劳动以上的已经资本化的剩余劳动的一部分”。从这个意义上说，不论以任何形式对于农民所占有的土地价格的制度性压低，显然都是对于农民的剩余劳动的一种剥夺。

　　诚然，我国实行耕地和粮食生产保护政策，从国家的长治久安着想，这是完全正确的。但是，这种保护政策如果与农民的土地权增值发生冲突，就应该及时考虑实行补偿政策，而不应该把这种保护国家整体和长远利益的政策性代价由土地承包者单方面承担。

　　我们知道，按照马克思的劳动价值理论，封建时代农民向土地所有者交纳地租，是对于农民劳动成果的一种剥夺。今天虽然已经不再存在地租的问题，但是，农民土地使用权的制度性贬值，对于农民的伤害和剥夺的严重程度比之地租制度可能有过之而无不及。试想一下，如果没有土地管理法中的土地抛荒两年收回的规定，在目前的制度框架内，会有多少耕地被抛荒。农村土地权被制度性贬值到如此程度，这与我们党建设社会主义新农村的伟大构想在政策层面上相距何其鸿远。

　　（三）解决以上问题的思路和途径

　　解决以上问题，不少人主张从所有制上解决问题，即提出土地私有化的问题。这个解决方案从一开始就肯定要陷入困境。 中国是一个社会主义国家，土地私有化至少在目前还不符合中国的国情。从世界发达国家的情况来看，并不是所有的西方国家都实行土地私有化。我们知道，英国也是实行土地国有化制度，但是，由于同时实行永久租佃制度，因此，英国农民并没有因为土地国有化而使得土地权贬值。实际上，中国的土地权理论和实践中提出的土地所有权与使用权分离的政策和有关立法理念中已经包含了解决问题的出路。笔者认为，问题的关键不在于土地所有权的争论，而在于土地使用权能不能得到确实的保障。

　　中国的国民党政府从大陆撤到台湾以后，总结了失去农民支持的教训，在土地政策上曾经进行了一系列的调整，其中包括实行“三七五”减租政策和永久租佃制度。“三七五”减租保证了佃农的基本利益和种粮积极性，而永久租佃权制度则保证了佃农在土地上的永久性收益权。这里我们可以抛开土地所有者的情况不谈，单就佃农的情况来说，这两项政策就使得他们的利益得到了保障。尤其是永久租佃权的制定，就等于使佃农与土地的永久性利益捆绑在一起，土地增值越多，佃农通过分成得到的收益就会越多。

　　当然，中国农民比台湾佃农的阶级状况不可同日而语，因为他们不需要向土地所有者缴纳“三七五”的租金。但是，随着现代化和城市化的发展，台湾佃农因为永久租佃权而得到了非常实在和实惠的收益。举这个例子是要说明，我们讨论农民土地问题，不一定非要盯住土地所有权问题不放，而是要在土地使用权（或占有权）问题上考虑农民的权益保障问题。

　　对于农民土地使用权保障问题这里提出如下建议：

　　（一）建立正常的土地使用权（包括宅基地使用权）流转或交易市场。土地使用权限一经划定之后，任何个人或组织（包括政府）如果需要土地，除非特殊情况，如战争或救灾时期的临时征用，就只能在土地使用权流转或交易市场上取得。

　　（二）延长土地使用权年限，耕地使用权应不少于50或70年，同时承认土地使用权的继承权。其他如草地、林地、四荒地等应该相应延长，亦可考虑对草地、林地、四荒地等实行永久使用权制度，以保证劳动者对于此类土地投入的资本和劳动都能够得到永久性的回报。

　　（三）对四荒地的使用和开发权限应该根据情况在保证绿化和环保的前提下适当放宽，以促进环境的改善和资源的利用。

　　（四）取消征地补偿费制度。建立正常的土地使用权流转或交易市场后，土地征用制度就会自然取消，所以也就谈不上土地补偿费及其补偿年限的问题。正常的土地使用权交易市场会把劳动者在土地上投入的劳动权益很简单地、正确地和科学地反映出来。

　　（五）国家和地方政府对土地流转和交易进行征税，对于超过一定比例的土地权收入征收高额累进税，目的在于保证土地权流转和交易过程中的公平性。同时取消现行的土地使用费政策。

　　（六）为解决土地使用权流转或交易后个别农户或个人出现返贫问题，可以在交易过程中实行土地使用权交易价格与安置费或养老保险相捆邦的交易方式，把失地农户或个人的生活安置责任交给土地使用权受让一方。

　　总之，我们需要设法从制度上保证土地承包者的土地使用权权益，使他们能够共享发展的成果，即共享因为发展而带来的土地使用权增值的权益。当然，耕地和粮食生产的保护也是立法过程中不得不考虑的问题，但是，同时也要制定相应的粮食生产补贴制度，以保护劳动者种粮的积极性，使其投入的劳动和既有的土地使用权得到保值和增值。另外，我们也必然看到，我们正处在从传统农业时代向现代农业发展，向现代化和城市化发展的时代，从事农业生产的劳动力严重过剩，一大批农村劳动力已经向城市转移，如何从土地使用权制度方面对他们的这种转移提供土地权制度上的保证，也是我们进行制度安排时应该考虑的一个重要选项。