土地财产权益保护与产权制度创新

土地是人类赖以生存和发展的基本生产、生活资料和财富之母，土地产权制度是古今中外历朝历代社会基本经济制度的核心和基础，关系民生和社稷。党的十六届三中全会围绕关于完善社会主义市场经济体制 ， 提出了建立现代产权制度，依法保护各种财产权益的一系列重要思想，为我们在新的历史时期，进一步解放思想、实事求是、与时俱进的推进土地产权制度的创新，依法公正地保护各种土地财产权益，促进社会主义市场经济体制的完善和社会民主法治的进步，提供重要的理论依据和强大的思想动力。

　　一、土地财产权益保护利国利民

　　土地财产权益保护是指将土地作为可以产生财富和用价值来表现的生产生活资料，对各类产权人依法享有的土地权利给予法律保护。具体表现在三个方面：一是允许和保护产权人根据其意愿、行使其法律许可的对其土地所拥有的所有、占有、使用、收益和处分的权利 ；二是禁止任何部门、单位和个人侵犯土地产权人依法享有的权利；三是当土地权益受到侵害，对产权人依法提出的赔偿和诉讼请求，法律给予支持和保护。党的三中全会公报指出：建立和完善现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济的发展；有利于各类资本的流动和重组推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众的创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。土地权益是国家特别是法人和公民的基本财产权利，依法保护各类土地财产权益，更有其重要的意义。

　　（一）保护土地财产权益就是解放和发展生产力

　　产权是对经济品的权利，具有激励功能、约束功能和分配功能。一项有效的产权制度设计与安排能够使权利人各尽其能、各得其利，实现将外部性较大的内在化的激励。土地作为基本的生产资料，只有当其产权归属和获利预期都明确统一并得到法律上的保护时，地权人追求经济效益最大化和趋利避害的本能才能充分的焕发出来，产权归属清晰和权益有保障所产生的激励机制就能成为解放和发展生产力，快速增加社会财富充分涌流出来的源动力。综观我国历史，凡是经济繁荣、社会稳定都是人民土地财产权利得到较好保护的时期，如唐朝的均田制；凡是经济萧条，社会动荡，一定是土地兼并严重，人民的土地财产权利受到严重侵害的时期，如两汉的土地兼并。新中国成立五十年我国农村土地制度的演变更能说明这一道路，建国初期进行的土地改革，通过赋予农民土地财产权利，极大地调动了农民生产的积极性，促进了农村经济的发展，到1952年全国绝大多数农户达到了解放前中农的经济水平。后来，由于在合作化和人民公化，违背广大农民的意愿，变相剥夺了他们的土地财产权利，挫伤了他们的生产积极性，对生产力造成极大的破坏。改革开发以后，我国实行土地家庭联产承包责任制，赋予农民一定的土地财产权利，激发了农民生产积极性，解放了生产力，创造出农村经济快速发展的“神话和奇迹 ”。

　　（二） 保护土地财产权益才能完善市场经济体制

　　经济学家认为，经济的宏观效益与微观效益的高低，经济发展速度的快慢，社会效益与环境效益的状况无不取决于资源市场配置的效率，经济运行的核心问题就在于各种生产要素的合理配置。土地是生产的基本要素，土地市场是资源配置的源头市场。我国土地资源稀缺的客观存在并随着人口的增加和经济的发展而不断明显，决定了市场配置土地资源的必要性和比重的不断增加。

　　有土地市场，就有市场交易安全的问题。交易安全是市场经济的永恒主题。交易越发达冲突数量越多、问题越复杂，对交易安全保护的要求越强烈。财产安全是交易安全的基础，交易安全程度是由财产权益的安全程度决定的，永远处于财产权的宽容程度之内。因此 ， 保护土地财产权益就是保证土地市场交易的安全，也是完善市场经济体制的重点。土地市场是人与人之间土地经济关系的集合地。市场上的交易双方构成土地市场的主体，土地产权则构在土地市场交易的真正对象和客体。保证土地市场交易的安全，最基本的是必须对交易土地的产权人和权益进行切实的保 ，一是必需保护市场的主体一一个人或法人的合法土地权利，即对产权人进行资源交易的选择权和决定权以及获得收益的权利的保护，使其成为真正意义的产权主体。不具备资源交易的选择权和决定权的就不是市场主体，不能但任资源配置的主角。二是必须保证市场客体一一土地产权的归属清晰、准确，即交易的土地权利是具有排他性的、可交易的经济品。否则，不能进入市场进行交易。只有确保土地财产权益，才能确保土地交易的安全，进而促进土地资源在市场机制的作用下，得到优化配置、合理利用。

　　（三） 保护土地财产权益是迈向 “小康社会”的需要

　　改革开放以后，通过实行农村集体土地家庭联产承包责任制和推行城镇国有土地有偿使用制度改革以及城市住房制度改革 ，耕者有其田、居者有其屋、企业有其产已初具雏形。对于当今中国广大农民来所说，承包地和宅基地是他们最大最终能保障经济来源的财产；对大多城市居民来说，房地产中的地产（虽大多没有与房产中分离和显化 ， 但事实存在）已经占到家庭财产相当大的份额；对于大多数民营企业以及一些国有企业来说，土地已不再是无偿取得的生产场地，而是有偿买到的、需要打入成本，进行核算的资本和财产。有了土地财产便有了土地财产权益；有了土地财产权益，便有了保护土地财产权益的社会要求。这既是国家经济发展、社会进步、人民富裕的反映，也是全面建设小康社会的需要。在一定意义上讲，小康社会的生产关系应当是一个社会财富为广大民众占有，按劳分配与按资分配相结合的社会；社会结构应当是一个以中产阶级为主体，富产与贫产阶级为少数的橄榄球型的社会 （这样的社会往往是人民安居乐业，经济社会协调发展的社会），而不是贫富两极分化，缺少中产阶级的哑铃型的社会。因此保护土地财产权益，不仅是满足广大人民群众要求保护土地财产权益的正当要求，也是迈向小康社会的一个重要方面。

　　（四） 保护土地财产权益是社会政治文明的重要标志

　　人类政治文明史表明：产权是一切政治权力的先导，宪政民主的基石。对地权的态度是区分不同政体的一个重要准绳。就地权与政体的关系而言，人类的政体有史以来只有两类，一种是承认并保障地权的政体，一种是否定并剥夺地权的政体。两千多年以前的古希腊是人类文明史中保护公民财产权最为丰富的民主法治政体的代表。在那里最早出现了独立的拥有土地财产权益的农民和享有自由平等权益的公民 ， 最早出现了“拥有高度成熟完备的私有财产保护制度 ”，最早出现了土地财产权利人的破房子也具有“风能进、雨能进、国王不能进”的抵抗强权干涉的社会现象。现代民主宪政的一个重要标志也是国家要依法公平地保护社会各利益主体的财产权益不受侵害，特别是私人财产权利免受公权力的不正当侵害。如美国宪法的一个重要原则是对私人财产权政府规制的限制，这也是一些法治国家财产制度的宪法基础。这些国家普遍认为，现代政体应当是为保护财产权而设立的，只有保护财产权的政体才是正当的，否则是不义的。土地产权作为一种指标性的财产权利，能否从基本法律的层面、甚至在宪法的高度给予公平的保护，在很大程度上，是区分不同政体的一个重要准绳。尊重和保护民众的土地财产权利，得到民主政体；反之，蔑视和侵害民众的土地财产权利，得到专制政体。

　　二、土地产权制度创新势在必行

　　土地财产权益保护需要土地产权制度作保证，特别是上升为法律的产权制度对保护土地财产权益有特殊重要的意义。改革开放以来，尽管对土地产权法律制度改革的理论探讨始终不断，实践上也有许多制度的创新，但由于土地产权制度涉及到基本经济制度的一些敏感复杂问题，具有牵一发动全身的影响力，因此社会各个方面都保持着小心谨慎的态度，有关土地产权制度的改革在一定程度上，落后与其他产权制度的改革，一些深层问题或核心问题的改革仍是 “犹抱琵琶半遮面”。随着社会经济的发展和公众民主法治、财产保护意识的提高，土地产权制度存在的缺陷日益突显，越来越不适应市场经济发展和社会要求保护土地财产权益的要求和愿望，主要问题是：

　　第一，产权体系不完整。一般来讲，产权是财产权的简称。从产权权能结构角度看，产权总是以复数形式出现的“权利束”。包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，也可以包括“受损受益权”等。有专家指出：市场经济的发展，也就是产权不断细化和加速流转的过程。目前我国土地产权体系中，只有土地所有权、国有土地使用权、农村土地承包经营权以及土地抵押权。随着土地社会化和市场化发展的，新的土地权利不断地从所有权和使用权中分解和细化出来 ， 使土地产权日益多元化，如土地的占有权、发展权、空间权、通行权等等。这些分解和细化出来的权利，在现实生活中大量存在，但对这些权利进行相应规范的产权制度的完善和建设滞后严重，极不适应土地市场产权交易和平等保护土地财产权益的要求。

　　第二 ， 权利归属不清晰。改革开放后，通过农村集体土地实行家庭联产承包和城镇国有土地使用制度改革，实现了土地所有权和使用权的分离，土地使用权的归属逐步清晰。但随着国家经济体制、财政体制改革以及城市化和工业化的加速发展，土地所有权的归属问题越来越突出出来目前我国实行的是土地的社会主义公有制，既国家所有和农民集体所有。国有土地所有权的主体是国务院 ， 集体土地所有权的主体是乡、村集体经济组织和村民小组。对此国家宪法和相关法律均有明确规定。但对于一个公有制的国家来讲，笼统地谈论土地归谁所有是无关紧要的，抽象的确定所有权的主体也没有太多的实质意义，因为 “所有权就像一个盒子，所有人都可以打开盒子，让与这样或那样的东西给别人，即使全掏空了，它仍是盒子的‘所有人’”。而至关重要的是要在明晰所有权主体的基础上，进一步明确所有权主体的代表者，明晰土地的实际占有、使用、收益和处置权利的归属问题。然而正是对这些问题的规定上，我国没有建立一套完整的、与市场经济发展和社会福利要求相一致产权制度。至使土地公有制成了“空有制”或一些人借此随意处置和不公平分享利益的“唐僧肉”， 成为经济社会不协调发展的突出问题。

　　第三，权能设计不合理。首先，是对土地权利的层级和称谓、客体和主体、取得和丧失、内容和限制、财产权利和行政权力等方面存在不规范的地方。其次，是对于相同的土地产权权能给予不相同的对待。如集体土地所有权与国有土地所有权能给予不相同的对待。如集体土地所有权与国有土地所有权在法律地位上是不平等的，集体土地所有权的权能不完整，在很大程度上所有、占有、使用、收益和处置权均受到限制，得不到与国有土地产权平等的地位和相同的尊重与保护。此外，土地管理权力与土地财产权利之间存在不协调问题，一些本应由土地产权人根据市场情况，自主选择决定的土地经营和处置权，却由政府部门通过行政审批方式决定。公权力过大且缺乏有效约束，公民土地财产权利十分弱化，致使广大农民、城市居民以及私营企业的土地财产权益经常在土地征用、城市拆迁、规划调整以及企业改制中，经常受到政府公权力的不当侵害，特别是农村集体土地只能由政府低价征用，再高价出让给企业搞建设，使农民失地失业，土地财产权益遭到巨大侵害，成为国家经济和社会发展不协调、人民群众反映强烈的一个重要问题。

　　第四，权益保护无秩序。首先，土地产权相当于民法中的物权，物权是以登记而生效。因此，登记制度成为保护土地财产权益的重要制度。但目前我国土地登记实行部门分割登记和政府分级登记的做法，与保护土地财产权益和保证土地市场交易安全极为不利 ， 由此产生的土地财产纠纷和土地重复抵押贷款等问题十分严重。此外，对于历史和现实出现的大量土地争议问题，法律规定应由政府部门调处，但由于政府部门人力、财力有限以及问题复杂，同时必要的行政和司法调节救济的地位不高，渠道不畅，使大量的土地权益纠纷难以及时处理，不仅使产权人的土地财产权益得不到保护，而且影响社会的稳定。

　　第五，产权流转不顺畅。产权只有在流转中，才能实现优化配置和效益的是大化。但目前，我国土地产权能够进入市场流转的，不论是种类、数量，还是方式方法在制度上和法律上都受到很大的限制。如农村集体土地产权因法律上开的口子过小，基本不能入市交易；城市划拨土地也因产权归属、价值、权能等界定不清，入市交易也存在制度上和交易方式上的障碍和无规范，致使土地产权交易市场秩序混乱，公开、合法交易与隐性、非法交易、鱼目混杂，成为不法投机和一些地方政府官员寻租腐败的重要场所。

　　上述问题的存在，已经严重损害了土地产权人，特别是广大农民和市场主体合法的土地财产权益，极不适应社会主义市场经济发展和国家民主法治化的要求。因此，土地产权制度的创新势在必行。

　　三、土地产权制度创新的原则和重点

　　按照三中全会确定的“建立归属清晰、权贵明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的要求，土地产权制度创新的原则应当是：要从我国生产力发展不平衡和多层次的现状出发，立足于解放和发展生产力的角度，解放思想，实事求是地冲破一些思想和制度禁区，对现行的土地产权制度进行改革创新；要在坚持基本土地产权制度的同时，创新土地所有制的实施形式和对各种所有制平等保护的规则；要革除一切影响土地产权依法进入市场，自愿交易的制度障碍，促进市场优化配置土地资源基础作用的充分发挥；要理顺土地管理权力和土地财产权益的关系，保证土地财产权利人的合法权益免受公权力的不当侵害。

　　按照上述原则 ， 土地产权制度创新应包括以下内容：

　　——完善权利体系。完善的土地权利体系，应当是能够满足社会实际需要的“权利束”。为此，首先应当在现行的土地权利体系的基础上，将市场上和社会中已经出现的，几乎是约定俗成的权利纳入法定的土地权利体系中，如土地发展权，土地空间权、通行权等，以适应社会需要和市场产权交易的要求。二是要对各种土地权利的名称进行科学论证，避免过多过乱，不规范。三是要对各种土地权能进行必要的规范 ，明确其各自的内涵与外延，防止权能混乱和越界行使。

　　——明晰权益归属。当前明晰土地所有权的归属和实现形式是土地产权制度创新的重点和难点，也是最具现实意义之处。目前我国对土地所有权的制度设计和安排，更多体现的是基本经济制度和其上的政治制度。实事求是地讲，这些规定仍留在古典的或原始的对所有权 （所有者直接从事生产活动，收益完全归所有者所有权和支配财产的各种权能高度统一） 的认识阶段，不适应现代市场经济发展的要求，也不符合现代所有权演进的国际化趋势。现代经济社会的一个重要现象是，所有者不直接占有、支配财产，只凭借所有权来保留对经济利益的索取权。财产的实际占有权和支配权应当归属于一个能独立行使产权权利的具体主体所有。因此探讨土地所有权主体的代表和所有权实现形式有其重要的经济价值和法定意义。基于此，对于国家土地所有权应当在现行的“国家所有、各级政府分级管理”的制度基础上，进一步推行国有土地的中央、省级、地 （市） 级、县 （市）级和乡 （镇）级的分级占有权；集体土地的三级所有权的具体主体也应落到实处，并应按照三中全会关于要“使股份制成为公有制的主要实现形式”的要求，推广一些地方如广东顺德、南海、山东烟台等地进行的集体土地所有权股份合作制的成功经验，使土地所有权的归属由模糊不清的“共同共有”变为清晰可分的“按份共有”

　　——理顺产权关系。按照各种产权主体在法律面前都具有平等地位的宪法原则和任何产权市场交易主体均应是平等的民事主体的原则，首先，应理顺国家土地所有权与集体土地所有权的关系。应当改变两种土地所有权法律地位不平等的待遇，还集体土地所有权应具有的权能；第二，理顺土地所有权与其他土地权利的关系。在不动摇土地所有权基础地位的前提下，强化对其他土地权利人合法权益保护的法律制度 ；第三，理顺土地管理权力与土地财产权利的关系。土地管理权力是指服务于国家和社会土地利用公共目标的公权力。尽管市场经济体制亦承认和尊重“公权优于私权”，私权不能对抗公权。但问题是公权亦不能无偿侵占私权合法的财产权益。特别是我国土地公权力的行使代表-政府在一定场合，如出让土地使用权市场上，还具有私权意义上的土地所有权代表的身份。如果对公权力不加以限制和约束，政府介入很多不应也不必介入的领域，擅自动用公权力越界侵犯私权利，寻租获利将是不可避免。因此，只有明确规范土地管理公权力存在和行使的范围和程序等，理顺权力与权利的关系，才能约束公权力按法定权限和程序行使，不能随意动用公权力侵犯私权利；当行使公权力给私权利人的财产权益带来损失时，应给予合理的补偿。同时，当公权力人作为土地所有代表进行产权交易时，应以权利人，而不是权力人的身份出现，应与其他土地权利人一样，遵守公平、公正、公开和依法、自愿、有偿以及诚实守信等市场交易规则。

　　——拓宽流转渠道。首先应当确立的一个基本原则是应当允许一切合法的土地产权都能按照依法、自愿和有偿的原则进入市场进行交易和流转。当前可以拓宽的几个流转渠道应当是：1，集体建设用地使用权的流转 国家已经在一些地方进行了比较成功的大胆实验，应当加快推广，并转化为法定的条款；2，农村土地承包经营权应当允许承包权人在承包期内依法、自愿、有偿流转以逐步发展适度规模经营。 3， 城市划拨土地使用权在明晰归属和价值的情况下，应当积极鼓励流转，以促进和提高土地资源的优化配置与高效利用。4，允许城市公房上市流转，其公房所占土地的使用权价格和收益应当合理作价和分配，保证财产权益人的合法权益。

　　——改革产权登记制度。首先，要解决认识问题。土地产权登记制度是政府以国家的公信力来保护土地权益人合法权益，维护土地市场产权交易安全的基本制度。土地登记不是某个部门的权力，而应成为政府的法定职责。因此，要转变按登记权利划定部门行政管辖范围的错误观点，废除土地“多头登记”的制度。其次，要制定土地登记的相关法律法规，明确登记机关、登记程序和登记效力，完善土地产权登记的制度。第三，加快土地登记的进度和覆盖面，强化土地产权只有登记，权益才能得到法律保护社会意识。第四，建立土地登记赔偿制度和赔偿准备金制度，以利于更好地土地产权人合法权益因登记失误遭受损害时，能得到应有的赔偿。

　　——创设维权体制。面对土地财产权益纠纷争议的日益增多，创设以调处土地产权争议的机构是广大土地权益人的维护自身合法权益的迫切要求，也是政府整顿土地市场秩序和维护社会稳定的重要方面。发达的市场经济国家和地区均非常重视土地争议调处机构的设置，或在法院设立专门的土地法庭、或成立准司法性质的土地裁判所，都收到较好效果。我国应结合实际，学习借鉴其经验，尽快创设相应的机构，以从整体上建立和完善与市场经济发展和社会民主法制进步相一致的现代土地产权制度。当前，国家正在修宪和编撰民法典、制定物权法，这正是我们借机建立和完善土地权利体系大大好时机。过去几年，政府部门和学术界就完善土地权利体系的实践与研究进行了大量工作，取得了斐然的成效，应当抓住当前有利时机，加快成果转化为立法制度建设的工作，实现土地产权制度的再一次创新。