试论集体土地所有权主体的完善

[摘　要]农村土地集体所有制的创建是对土地国家所有和农民个人私有的一种折衷，但这种设计的一个重要假设便是“农村集体”能够成其为一个完备而坚定的主体，但实践证明这种假设不能够成立，我国农村土地制度改革必须纳入到物权化的轨道上来，而且要在期限上还原农村土地的本来价值。本文通过对我国对农村土地集体所有权立法现状及农村现实的分析，从而以期确立和完善农村集体经济组织的主体的法律地位，使其纳入物权立法体系中来，更好的保护农民利益和实现土地效益最大化。

[关键词]农村土地 集体土地所有权 集体经济组织

“集体”是由特定成员依据某种原则组成的相对稳定的团体，集体所有权是由这种团体整体对财产享有的全面支配权。我国现行农村土地集体所有权中，由于“集 体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位，这是我国农村中出现大量侵犯农地现实使用人利益现象的根本原因。

一、我国农村集体土地所有权虚置主要原因：

（一）农村集体土地所有权性质模糊

集体土地所有权的性质是在我国农村改革以后，农民的权利意识被唤醒，要求明确其自身的地位与权利时才逐渐为学术界和学者所关注。但是，对集体土地所有权性质的认识，学术界是仁者见仁，智者见智。其中具有代表性的观点主要有以下：

其一，集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；

其二，集体土地所有权是一种“总有”，集体成员对集体土地享有占有、使用和收益的权利，并且依法按平等自愿的原则来行使对集体土地的所有权；

其三，集体土地所有权是“个人化与法人化的契合”，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权[1]；

其四，从合作制的角度来诊释集体土地所有权，认为集体土地所有权是以一定的团体、组织为主体，通过其组织机构形成团体、组织成员的集体意志，以共同占有、使用、收益和处分集体土地的权利[2]；

其五，否认集体土地所有权存在的实在性，认为“农民集体所有权的主体就是一定组织内的全体农民”[3]，“农民集体”即非个人，也非法人，不是一种独立的民事法律主体，不能作为一种独立的法人来享有集体土地所有权；

其六，有学者认为集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权形式。[4]这种所有权形式既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有，而是一种独立的所有权形式。“农民集体”是一种按章程或规则行使其财产权利的组织形式。

我们认为，理论界之所以对农民集体土地所有权的性质众说纷纭、莫衷一是，其原因在于学者们的出发点不同。如果更多从实际的层面出发，就会对集体土地所有权性质的客观性有客观的认识和把我。同时，对集体土地所有权性质认识的巨大差距也折射出法律对集体土地所有权认识和界定的模糊与不明晰。从而使得对农民集体土地所有权主体的立法确定也没有提供更好的学术上的参考。从现实角度出发，笔者认为集体土地所有权应定性为是一种“总有”，从而使得该权利主体更符合其集体的性质。

（二）法定权利主体的多级性

我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。1982年宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 1987年施行的《民法通则》第七十四条将宪法中的”集体所有“具体规定为：”集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。“1988年修改的《土地管理法》第八条在民法的基础上进一步规定：”村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。“ 1993年的《中华人民共和国农业法》第十一条也作了与土地管理法相同的规定。上述这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的”农民集体所有“。这就是”村农民集体所有“、”乡（镇）农民集体所有“和”村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有“。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的”农民集体“。

但现行法律却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。

首先，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。

财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。也就是说，它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的“人”一一法人或自然人（公民）。法人与自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担义务的组织。从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析，“农民集体”在概念上与“农民集体组织”有着十分明显的区别。“农民集体”不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。即农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。显然这是与传统的社会主义公有制理论相一致的。按照传统的公有制理论解释，“农民集体所有”是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内（乡、村、村以下）全体农民所有，即不归哪一个组织（生产合作社或村民委员会或村民小组），也不归农民个人。然而，随着经济改革的深入，我国相关的经济和民事法律的健全和发展，特别是在进行农村集体土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了解决这一问题，经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能；有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有些地方则由于无法确定“农民集体”的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象。

可见，现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。

二、农村集体土地所有权虚置的后果。

集体土地所有权主体的虚位，导致集体土地所有权制度存在下述弊病：第一，一些农村干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成大量耕地资源的流失，或任意改变土地承包期限，导致土地使用的分配不公，侵犯农民的土地承包权。这已成为影响农村社会稳定乃至整个社会稳定的一个消极因素。第二，农村土地名义上属于集体所有，实际为少数人所控制，导致广大农民对土地的疏离感。很多农民通常不认为自己是土地的主人，而仅仅把自己看作是类似佃户的土地租用者。这种状况不利于耕地的保护和改良，也不利于缓解农村劳动力大量涌入城市而使耕地荒芜的趋势，严重影响土地的可持续利用。第三，集体土地所有权主体的虚位或易位，给少数人带来了利用土地以权谋私，大发横财的机会，大量耕地因此而非法转为建设用地。这不仅导致耕地大量减少，而且使农村建设用地的私下交易有禁不止，严重干扰和冲击了国有土地市场。[5]在有些地区，地方政府加强了对集体土地的管理的控制和干预，虽然有利于集体土地管理，但客观上却在一定程度上促成了农民集体土地所有权的名存实亡。这种控制和干预对乡村干部滥用土地的权利扩张具有一定的抑制作用，但同时也带来了县、市政府无视集体土地所有权和农民权利，以及集体土地所有权行政权力化的倾向。有些地区的地方政府，特别是其主要领导甚至以公共利益为名，任意决定征用集体土地，而农民及其集体对此竟毫无发言权。

三、农村集体土地所有权主体的确认与完善

法律是社会的产物，所以我们的立法最重要的是从实际出发，立足于现实，从而才能很好的调整社会关系，解决现实问题。因此对于农村集体土地所有权主体的确认首先要从我国农村现实出发。我国现在农村集体土地所有权行使主体基本上是上述立法中的三类集体经济组织，所以我们应该在这三类主体的基础上去完善它，而不是凭空想象一个主体。

要成为农村集体土地所有权主体，不仅要有法律上的承认，还要有该组织客观存在的真实要件。对农村集体土地所有权主体进行确认要有三个条件。首先，要有土地管理法对其资格的规定；其次，农村集体经济组织应具备民法通则上规定的法人条件，即一是依法成立，二是有必要的财产或经费，三是有自己的组织机构和场所，四是能独立承担民事责任；另外，作为农民集体经济组织应有长期生活于该集体内的农业人口。只有同时符合以上条件才能成为农村集体所有权的真正主体。从法律的角度出发，笔者认为应该把村集体经济组织规定为法人，使其成为法律上的人，具有主体资格。

法律规定的三类集体土地所有权主体的现状。乡农村集体经济组织在多数地区表现为，一个乡（镇）人民政府下面有多个经济组织，这些组织受乡（镇）人民政府支配与控制，人、财等方面与乡（镇）人民政府融为一体，这些经济组织已经不是与原来的人民公社相对应意义上的集体经济组织。已不再具备集体土地所有者的资格，而是退化成了集体土地使用者的地位。所以能够代表乡（镇）集体土地所有权主体的只有由乡（镇）人民政府来充当。

在绝大多数农村，村民小组处于既无组织机构和场所，又无独立的账号，不能进行独立经济核算，其财务由村直接管理的状态，对外由村委会承担其相应的民事权利和义务。故村农民集体土地所有权主体是普遍存在的。绝大多数村民小组已经灭失，已褪化成了村集体土地使用者的角色，如在新一轮的土地承包中，是由村直接与村民签订土地承包合同的。长期以来，原村民小组之间村民相互交换土地耕作的现象相当突出，村民小组土地边界已变得杂乱，飞地现象严重。这种情况，对村民小组进行集体土地所有权确权带来很大的不利。但这种情况也不是一概的，在个别一些地方，农村集体所有的土地确实存在是由村民小组一级实际控制的。

乡、村、组农民经济集体之间不存在从属的关系，它们只是不同的经济组织，他们应处于平等的民事主体地位，对外均能独立承担民事权利和义务。

多数人认为，将集体土地所有权确认给乡、村是无可厚非的，但不能确认给村民小组一级。理由是：一是如果确认给村民小组，一旦遇到国家征用土地时，村委会因无法支配村民小组的土地而给征用土地工作造成麻烦；二是村民小组之间原本土地边界争议不明显，可能会因土地所有权的确权而将边界争议激化，引起不稳定的社会问题；三是农民将自己承包的土地与别的村民小组进行私下调换现象严重，使得边界不清，确权工作难度很大；四是原来征用土地时，由村委会进行出面协调，各种补偿由村委会分配，如果进行集体土地所有权的确权，势必会引起村民小组向村委会要地等等情况的发生。另外，在现实中，土地所有权之间的争议几乎是不可调和的，而对村民小组之间的土地争议，以村民小组作为村集体土地使用者来解决则相对容易一些。

这些说法有其合理的一面，也有它片面和有悖于相关法律立法宗旨的一面。首先，在现实中确有一些地方农民集体所有的土地，是由村民小组一级实际控制的情况。《土地管理法》及相关规定之所以承认村民小组一级农村集体土地所有权，是因为有利于稳定当地的农村土地关系，充分调动农民的生产积极性，有利于发展农村经济；其次，我国正由计划经济向市场经济转变，土地价值日益明显。农村集体土地的确权，正是对农村集体土地利益归属的确认，对有资格作为农村集体所有权主体的组织，如不能将集体土地权利确认给它们，这本身也是一种违法。

基于上述原因，笔者认为：一是在开展农村集体所有权土地登记之前，应严格按照《宪法》、《民法通则》中关于法人资格的要求，对农村集体组织进行普查登记，以防在土地登记确权过程中，一些地方突击成立所谓的农村集体组织或按组织的条件生拉硬套造成不必要的纠纷；二是根据《土地管理法》中关于集体土地所有权主体资格的规定，将普查登记的有法人资格的组织进行分门别类的归纳整理和筛选，最终确定集体土地所有权主体，使权利与主体资格对号入座；三是基于将村一级集体土地所有权确定为集体土地所有权的最基本形态是比较适宜的实际情况，对符合法人条件的村民小组，进行村民集体表决，在尊重多数人意见的基础上，不同意在村民小组一级设立所有权的，就不在村民小组一级设立所权，这样既有利于稳定农村土地关系，又有利于农村集体土地所有权登记确权工作的进行。随着社会条件发生变化或确权给村民小组更为适宜的时机成熟时，再确权给村民小组。

综上所述，笔者认为，首先，在法律上农村集体土地所有权主体应明确为村一级集体经济组织，土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界，必要时可以通过一定的变通使村民小组成为土地权利的主体。其次，立法上对村集体经济组织的民事主体资格做出确认，并澄清其功能，承认其法人资格，承担法律规定的权利义务，从而实现农村集体土地主体的实位。

注释：

[1]温世杨：《集体土地诸物权形态剖析》，载《中国法学会民法学经济法学》1998年学术研讨会论文集。

[2]马俊驹：《论合作制与集体所有权》，载《吉林大学社会科学学报》，1993年第5期。

[3]韩松：《我国农民集体所有权的实质》，载《法律科学》1992年第1期；《我国农民体所有权的享有形式伙》载《法律科学》1993年第3期。

[4]肖方扬：《集体土地所有权的缺陷及完善对策》，载《中外法学》1999年第4期。

[5]王卫国《中国土地权利研究》，北京；中国政法大学出版社 ，1997 年出版，第110页。