关于限制和规范非农村住户大量圈占农用地的建议

　　(一)

　　经过较长时期的调查、研究、分析，我个人建议(因为观点的争议性，文责自负)：　　海南应该尽快采取措施，限制和规范非农村住户大量圈占农用土地。在这里：规范是指清理非农村住户已占有农地中不合法合同，完善其中合理、合法但手续不全的土地关系;限制是指严格控制新的非农村住户进入农村直接占有农地。

　　(二)

　　限制和规范非农村住户大量圈占农地，可能的指责或阻力有以下几个方面：　　——限制非农村住户占有农地不符合农地规模经营和农业产业化发展的方向。认为：分散、小规模的家庭经营方式不能适应农业现代化的发展要求，尤其不能适应我国加入WTO后面临的激烈国际竞争;家庭经营农产品形不成批量、上不了档次;规模经营有利于推广农业新技术，充分发挥农业机械的作用，提高农业的科技水平，才能提高劳动生产率。　　——限制非农村住户占有农地不利于招商引资和县域经济发展，也不符合扩大开放的发展趋势。认为：海南农村贫穷，尤其是贫困地区的农民自己开发不了土地;以土地为吸引条件招商引资是县域经济发展的重要的途径;同时，限制非农村住户占有农地有可能减少地方经济利益，减少地方领导干部政绩。　　——限制非农村住户占有农地有可能动摇农业投资者或公司发展热带农业的信心，自己限制自己的发展。认为这样做不利于调动外来投资者参与农业发展的积极性：一是已经承包农村土地的非农村住户特别是公司，将担心限制性措施给自己带来伤害;二是潜在的进入农村直接经营土地的公司可能抱怨此项政策。　　——限制非农村住户占有农地与市场配置资源的原则背道而驰。积极培育农村土地市场并健全其流转机制是一种发展趋势，农民愿出让，公司通过市场获取农村土地，政府不应当阻止。

　　(三)

　　研究发现，上述理由(或担忧)是站不住脚的;在海南，限制和规范非农村住户占有农地具有现实必要性和紧迫性。　　——非农村住户占有土地过大，集中程度过高，由此引发的利益矛盾已经成为海南农村经济发展和社会稳定的最大障碍。根据海南省第一次农业普查资料，截止到1996年底，海南省非农村住户已经占有耕地的20.08%，园地的57.96%，林地的83.03%，牧草地的99.16%，渔业养殖面积的57.16%，共计有62.04%的土地是由非农村住户占有、使用和经营;非农村住户计1964个，户均土地5348.1亩;而全省农业户76.6万户，户均土地只有7.5亩。应该看到，1997年以后，土地集中速度更快，尤其是近几年的结构调整和农业产业化发展过程中，各地以所谓“优惠政策”将农村土地以大面积、长期限、低价格出让给开发商，由此引发公司大量进入农村直接经营农地，形成“与民争地”的局面。我们看到，许多公司大量占有农地，动辄几万亩，而原土地的主人却沦为这些“新地主”的佃农和农工。观察海南农村土地纠纷，几乎都是公司进入农地领域所引发的(海南省人大2000年执法检查中发现的37起土地纠纷重点案例中，除4例外，其余33例均属于向非农村住户非法出让集体土地引发的)。可以认为，非农村住户进入农村直接经营土地，是海南土地问题的源头和症结所在。不采取有效措施，海南农民将失去更多的土地。千万不要忘记：“土地兼并、掠夺、过度集中都会导致社会动荡”的历史经验教训。所以，应果断停止土地进一步的集中，限制公司(或企业)进入农村直接占有、经营土地;同时引导和鼓励企业参与农产品物流业(加工、包装、储藏、保鲜、运销)发展，并且规范土地流转制度，重点打击农村权势人物结成的非正常土地利益关系，平衡各利益群体的利益，调动各方面的积极性共同发展农业、农村经济。　　——十五届三中全会强调，“少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营”。 但是“土地流转必须坚持自愿、有偿、依法、规范的原则，不能刮风，不能下指标，不能强自推行”(2001年11月29日中央经济工作会议)。所谓适度，就是土地集中的程度适合于当地生产力发展的水平，尤其是农村劳动力转移的程度。一般认为，60—70%农业人口稳定地转移到非农领域是实行规模经营的前提条件。2000年海南省农业人口564.07万人，占总人口的74.13%;海南农村劳动者233.98万人，占全省从业人员的69.94%;海南省土地总面积339.1万公顷，劳均1.45公顷/人(其中农地0.43公顷/人，林地0.40公顷/人，牧地0.13公顷/人，热作地0.35公顷/人)。而农村人口人均占有土地面积为劳均的2/5。“适度”就是在保证了农业人口能够从土地上满足基本生活来源后，适当集中土地。不大量转移农村人口，不解决农业人口非农就业机会，而从他们手中大量剥夺土地，必将带来严重的社会问题。在还没有办法解决农村人口向非农领域转移的条件下，就得正视现实，忍受小规模经营“痛苦”。这是由中国国情决定的在现代化过程中必需的成本。正因为如此，中央才一再重申：“稳定完善农村土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展的制度基础”(2001年11月29日中央经济工作会议)。所以，保护农民土地，反对土地过度集中，不仅没有违背中央政策和国家法律，而且，更符合社会稳定和经济持续发展的大趋势。　　——对农用土地实行用途管制和农地流转实行控制，是成熟市场经济国家的一贯做法，也是中国市场经济初步实践的经验，丝毫不违背市场经济的规律。美国的土地资源非常富足，但美国有9个州在立法上限制公司拥有农地(俄克拉荷马、明尼苏达、爱荷华、堪萨斯、密苏里、内布拉斯加、威斯康星、南科达他、北科达他)。最近“南达科他州”的宪法规定不准公司拥有农地，认为：这样做“有助于保护公共利益，维护有家庭拥有土地和耕作的农业”。日本1946年《土地改革法》有两条原则：一是限制公司拥有农地;二是限制非农生产者拥有农地(即所谓保护耕作者制度)。二战后一直到1966年，日本政府一直限制自耕农的土地不能超过3公顷(超者强制收回);进城的地主必须交出土地。1966年后，日本农业人口由50%下降到23%，1970年修订的《农地法》时，才废除农民拥有土地和出租土地的上限，同时允许农业合作社(也可组建公司)从事农业生产经营，而仍然不鼓励公司规模经营。　　中国的经验亦可证明对农地流转控制的必要性。建国后的土地改革，农民获得了私有土地，而且《土地改革法》给予土地所有者自由经营、买卖、出租的权利。一些地方甚至更强调对农民土地处置权不加限制。结果：一部分农民由于经济困难不得不出卖土地，重新成为佃农;而另一部分农民通过购得土地成为新地主。正是这种两极分化，成为合作化乃至人民公社运动的直接动因。这说明，为了弱势人口的基本生活，必须对农民土地流转量加以控制。在现实，完全竞争的土地市场是不能存在的。　　——规模经营的全员生产率并不高于家庭经营;规模经营绝不等于土地集中经营。世界范围内小农场的单位面积都高于大农场。中国苏南的调查(吴县市、无锡市)及浙江绍兴的调查证明，规模经营的单产，有的高于小农户10%，但规模经营享受的各种优惠，一般要高出100元/亩。所以全员生产率仍然是大农场低于小农户。中国其他地区的研究表明，比较户均不到5亩、户均5—20亩、20亩以上三种规模，结果是规模大的农户比小农户的单位低15%。　　值得深思的是，我们所说的规模经营到底指什么?是指在现有的生产力和技术条件下，一个劳动力可以经营的最大土地面积?是指一个家庭扩大再生产能力所需要的最低土地面积?还是指一个生产单位抗衡农业大国竞争的起码面积?我认为都不是。规模经营应该定义为：在现有农村人口条件下土地可以集中的程度;同时，在产业化链条下分散农户的组织程度。现实表明，利用产业化链条连接千千万万的分散的农户，加上完整的社会化服务体系，形成区域化布局、专业化生产、一体化的经营，分散的小规模就可以变成很大规模，决不需要强制土地集中经营。　　——限制公司直接经营土地不仅不影响热带高效农业发展，而且有利于加快海南农业生产的商品化。海南初级农产品生产和供给能力强;而产品加工保鲜和运销能力弱。具体而言，经过这几年结构调整，农产品结构正朝热带高效方向变动，形成了有特色的初级农产品供给能力。但农产品物业流“肠梗阻”，“瓶颈”在农产品加工和中间转化能力低。因此，一到丰产期，许多产品没有销路，出现“烂市”。尽管我国农业生产力还较低，但一经发现畅销和效益高的品种，马上就会形成极大生产能力，产品出现大量剩余。出现所谓增产不增收的局面。这已经成为中国农业发展的一个“顽症”。因此，加快农产品服务业的发展(加工、储藏、保鲜、运销)，是海南打破“瓶颈”加快热带高效农业发展的重点。　　目前海南农产品加工转化环节的状况是：个别具有高科技含量、有规模加工能力、广阔的市场份额和前景的企业步履维艰(如椰风);大量的极其粗放的加工企业遍布全岛。比如：文昌市东郊镇，1998年国民生产总值3.58亿元中，椰子加工业产值1.93亿元，占54%;同年451万元的财政收入中，来自椰子的税收就有224万元，占49.69%。但其加工的技术水平、生产经营水平是非常原始的家庭作坊：① 各自为政呈分散状态(东郊镇仅椰子加工企业就有76家(12村)，村均6.3家);②加工设备简陋，原料露天堆放;③ 没有熟练工人，管理者的农民色彩极浓;④产业关联不紧密，大量的农产品没有形成加工能力，而形成了加工能力的又缺乏原料和资金。解决这一矛盾，应该把限制公司进入农地，引导公司进行农业产前、产后服务作为一个重要的政策导向，鼓励公司、企业或其它投资者，将投资重点从直接经营土地转向更有经济效益的农产品加工、运销领域，从而形成一个合理的、链条式的、高层次的产业结构。

　　(四)

　　限制和规范非农村住户大量圈占农用地是一件非常重大的决策，需要在调查研究的基础上，经过反复论证后作出，因此建议：　　——委托有关部门组成调研小组，对海南农村土地集中程度、非农村住户占有状况、总体特征、个体差异、生产效率、产品质量、商品率、竞争力等进行比较研究，在权衡利弊的基础上决策，提出具体的政策措施和法律规定。　　——清理有关土地法规和政策，并且研究与“限制和规范非农村住户大量圈占农用地”相配套其他政策，以及实施后对各利益群体的影响，征求各利益群体意见，通过讨论，在各自作出相应让步后达成一致意见。　　——将这一政策倾向纳入海南省第四次党代表大会需要解决的问题之中进行讨论。