农村土地纠纷案件法律问题的思考

农村土地纠纷案件法律问题的思考
［作者：佚名转贴自：东方网
“三农”问题历来是我们党和国家工作的重中之重，是关系党和国家事业发展的全局性、根本性问题。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则国家安。土地是农民最根本的生产资料，是农民赖以生存的资本与希望。农业要发展，农民要致富，农村要奔小康，要解决的最根本问题就是土地问题。由于中央对农村发展的高度重视，出台了一系列新政策，也带来了新的发展机遇，并由此引发了新一轮的土地革命。因此，正确处理好土地纠纷案件，不仅关系到农村土地的有效保护和合法利用，关系到农民的切身利益，而且直接影响到农村的稳定，特别是社会主义新农村的建设。本文仅就审理农村土地使用权纠纷（不包括宅基地使用权和相邻权）案件中涉及的几个法律问题进行探讨。
一、农村土地纠纷的特征
1、纠纷主体多元性。农村土地纠纷，乡（镇）、县（市）人民政府的仲裁机关，企事业法人单位，社会团体，群众自治组织，农民集体及村民个人都可成为诉讼主体，上至政府，下至村民个人都有可能因土地的纠纷而承担民事责任。
2、所涉利益广泛性。农村土地纠纷所涉及的利益涵盖了人民群众的生存利益，发展利益，农村集体利益，农民个人利益等利益，由此增加了此类案件的审理难度。如村民小组或村委会作为一方当事人的案件，特别是村民小组长出庭应诉的案件，一般的称谓是负责人，由村民直接选举产生，对全村村民负责，其权限在目前的法律上尚未规定，因此村民小组不是法人单位，其权力不能等同于法人代表的权力。村民小组长在诉讼过程中仅仅是代表村民出庭应诉，需要实际作出某项决定时仍需村民会议或村民代表会议的授权。因此，对于此类案件很难进行调解。法院依法判决后，由于人数众多，认识不一，意见也难以统一，造成上诉率较高。
3、争议标的物的复杂性。土地纠纷案件最主要的标的物是土地，但当土地上存在附属物时，标的物就变成土地及地上附属物了。在许多案件中，虽然一方当事人存在侵权行为，但实际上该方当事人也为此投资了大量的物力、财力，提高了土地的地力，或者地上的农作物已产生巨大的效益，或者当事人在签定合同后，种植了大量的长效经济作物，如判决返还土地或者解除合同势必出现补偿问题，此时如果当事人不配合，法官就难以区分土地上的作物的所有权或难以对其价值进行评估，大大增加了理赔的难度。若附属物为林木，在适用法律时，还要涉及到《中华人民共和国森林法》的相关规定，致使此类土地纠纷案件处理难度进一步增大。
二、农村土地纠纷案件产生的原因
1、对于法律法规的相关存在误区
（1）根据我国法律法规，农村集体经济组织内部对重大事项的决定应采取民主议定原则。《村民委员会组织法》第19条规定了八种必须提请村民会议讨论决定的事项，其中第6项是村民的承包经营方案必须经民主议定。《土地管理法》、《农村土地承包法》关于民主议定原则规定共有三种规定：一是承包经营方案的确定，二是承包期内对个别承包地的适当调整，三是对集体经济组织成员以外的土地承包。《中华人民共和国土地管理法》虽确定了民主议定原则，但真正知道与理解民主议定原则的百姓不多，更谈不上运用于村务管理中了。自上个世纪80年代农村实行家庭联产承包责任制以来，部分农民对一些荒山、荒坡进行了开垦并无偿使用、收益?或是由外村农民对闲置地进行承包、耕作。后来由于种种原因，这些土地所属集体的部分村民（过半数）以该土地承包合同的签订违反民主议定原则无效为由向法院提起诉讼，要求收回土地时，法院在审理此类案件时，对成立时间早于民主议定原则规定的合同是否应适用民主议定原则进行调整，或是村民决议是否公平、合理就需要综合多种因素进行考虑了。
（2）对最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二条、第二十五条条文理解产生歧义，是农业承包合同纠纷案件增加的另一个原因。有些农民及一些法律工作者对最高人民法院的司法解释断章取义，一旦涉及土地问题，无论是何种情形，也无论是否为承包经营权问题，一律以半数村民名义为原告起诉，请求确认合同无效。
2、合同不完善引发的纠纷。农业承包合同签订过程中，由于双方法律知识的匮乏，合同内容往往过于笼统、简单，约定的权利义务不明确，导致合同难以履行。有些合同履行期满后一方当事人仍然占用集体土地拒不退还，致使纠纷产生。
3、法律政策调整致使土地状况混乱。我国长期以来通过政策调整土地问题，后来改为以政策调整为主、法律调整补充，随后又演变为政策与法律并重，直到现在依靠法律进行调整。农村土地状况经过多次变动后混乱不堪，此类因法律、政策的调整而未及时进行解决的土地矛盾日益增多，加重了人民法院的审判任务。
4、其他原因
（1）部分农民法律意识极低，群体哄抢个人已承包地，致使承包者无法使用土地，纠纷由此产生。
（2）由于村民小组长、村委会干部及部分农村基层政府的工作人员的法律素质较低，对相关法律法规及政策的把握存在偏差，因此在处理相关权属纠纷时容易出错，损害农民群众的利益。而土地经营权、收益权和流转权的变动均与农民休戚相关，直接影响到其现实生活，处理不善的结果往往就是激化矛盾，引发群体性事件。
（3）随着土地价值逐步被人们认识，坡园地、荒山、荒滩地的纠纷日益增多。由于历史原因，很多地方原未将此类地作为承包地，但随着社会的发展，人们对其所产生的效益和远景也逐步有了认识。因此，部分农民及企业主在土地价格尚较低廉时承包了大量土地，并延长了使用期。随着农村人口的增加，可开发的土地却在逐步减少，加之农民对土地的使用价值也有了新的认识，因此在这些早期承包者与农民之间因承包期长、承包金低等原因产生了矛盾。
三、土地纠纷案件的分类
以诉讼双方为集体或个人，笔者将土地纠纷案件分为以下两大类：

1、集体与个人间的土地纠纷
（1）基于合同关系产生的纠纷。土地实行承包经营制度以来，许多地方的农民为了扩大生产规模，与村民集体订立合同，取得土地使用权。但由于订立合同时的法律、法规、政策尚未完善，双方约定的权利义务极为简单，甚至只是口头合同，或者村集体负责人未经讨论，个人私下将土地发包。《中华人民共和国村民委员会组织法》实施后，村民管理意识的逐步增强，纠纷亦随之出现。主要有以下几种：①因合同内容过于简单，村民集体的利益得不到保障发生纠纷；②没有书面合同，村集体要求完善合同时因承包金或使用年限难以协商一致引发的纠纷；③合同订立时，未告知村民发包情况，后村民以该合同未经法定程序讨论为由，要求确认合同无效而提起诉讼；④国有农场土地为划拔地，农场职工承包后未经农场方同意而私自转包，农场按规定收回私自转包地，转包方与承包者发生纠纷；⑤一地多包引发的纠纷，村集体对弃耕抛荒地在未终止原合同的情况下，就该地另行与第三者签订新的合同发包，引起原承包者与发包方违约的纠纷；⑥合同期届满后，承包者拒不交出原承包地，甚至要求集体赔偿地上附属物或有关土地的投入成本而引起的纠纷。⑦由于历史原因，以前村民集体将归其所有的余留地和机动地交由村民使用，但双方并未订立合同，也没有约定使用年限。后经村民集体讨论决定将此类土地使用权全部收回并统一管理、统一分配时，部分人拒绝执行村民集体之决议而与村民集体发生纠纷。⑧合同约定的条件过于苟刻，承包者一旦违反合同条款，未能按时缴纳承包金或改变承包地用途时，村集体以承包者违约为由而意欲收回土地而引起的诉讼。
（2）村民采取蚕食的方法占用集体土地，或者承包小面积土地后将周围空闲地不断开垦，长期侵占集体土地而引发之纠纷。家庭联产承包责任制实施后，许多村民私自开垦荒山、荒坡，使用撂荒地，或在承包小面积土地后私自扩大用地范围，对此，村集体未加及时制止。随着土地的增值、村民组织的不断健全、规范，村组织决定收回这些原属于集体所有且并未承包的土地并由村集体统一经营管理，使得原使用者及村集体间产生了纠纷。
（3）因村集体领导更换，随意否认或变更原承包合同引起的纠纷。
（4）村集体将土地向外发包或将荒地用来合伙开发农业时，村民未提出异议，但后来随着经济发展，对土地的投入不断增加，产生了巨大的效益，致使一部分村民心生嫉妒而将村集体与承包者诉至法院引起纠纷。
（5）村集体领导在任时采取互相勾结、欺骗等手段，违法将土地发包给自己，违反公平、合理原则，从而与村民发生纠纷。
2、个人与个人间的土地纠纷
（1）个人承包集体土地后，悉心经营，产生丰厚利润，其他村民在利益的驱动下，集体哄抢或霸占此承包地，甚至采取多种手段故意破坏生产经营活动，致使承包合同无法履行。
（2）土地权属界限不明，由于历史原因，使用权人没有核准颁发土地使用权证书，特别是一些离村较远的荒地、“插花地”，由离土地较近的农户进行开发和种植，后产生效益，进而引发纠纷。
（3）自留地、自留山使用权之争。由于传统观念影响，“祖宗地”观念在我市依然根深蒂固。虽经多次土地变迁，但农村土地“私有”现象仍然存在，自留山、自留地的使用仍处于解放前的状态，村小组虽经第二轮承包但仍然没有将此类土地纳入承包范围，依然由原使用人使用、收益。而随着时间的推移，事过境迁，致使出现了农户与农户之间、农户与承包集体土地者之间因范围界线不清引起的诉讼，而农户的使用基本上只是凭口头界定。
（4）弃耕抛荒地经他人重新开垦使用后引起的土地使用权之争。
（5）一方农民申请建房，取得政府批准并领取了建房许可证，另一方农民则取得县（市）人民政府批准征用土地并办理了国有土地使用权证书，但尚未履行相关征地手续，且未对原使用者进行补偿，双方凭所持证书对争议地之权属产生纠纷。
四、对土地纠纷案件的处理意见
根据审判实践，笔者就处理土地纠纷案件时应注意之几个问题提出以下处理意见：
1、严格审查村民组织依民主议定原则所做决定的内容，对违反法律法规或公序良俗的村民决议不予支持，避免民主管理凌驾于法律之上。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款、第十五条、《中华人民共和国村民组织法》第十九条第二款第（5）、（6）项、《中华人民共和国土地承包法》第十八条第二款第（3）项、第二十七条第二款及第四十八条第一款的规定，集体内部的土地调整或向本集体以外的单位与个人发包的，必须经过本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。现实生活中，大量的土地承包纠纷案件，当事人往往以不符合民主议定原则为由主张农业承包合同无效。根据海南省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第二十二条第二款规定：“村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组会议作出的合法有效的决定，本村小组村民必须执行”。何为合法有效？依据《村民组织法》第二十条第二款规定，村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利，民主权利和合法财产权利的内容。因此，民主议定原则只是农村实行民主管理的一项原则，而审查依民主议定原则作出的决定是否合法，还须综合多种因素进行考量。如案件中常常出现的对征地补偿款分配，剥夺出嫁女的权利；已经形成承包事实但又没有书面合同的造林地，村委会或村小组负责人通过民主决议将地收回或恶意提高土地租金，严重损害自八十年代以来响应国家植树造林政策的老一代百姓的利益，等等。诸如此类的决议，其产生是严格依据民主议定原则作出的，但其内容却违背了相关法律的规定，因此应认定为无效。
2、对合同效力的认定要结合实际情况及依法律、法规进行。
目前，审理农村土地纠纷案主要的依据是《中华人民共和国农村土地承包法》。最高人民法院副院长黄松有在2003年3月26日召开的全国民事审判工作会议上指出，对于《中华人民共和国农村土地承包法》实施后的行为，应当一律适用《土地承包法》的规定。对于《土地承包法》实施以前的行为，要适用当时的有关规定；当时没有规定的，可以参照适用土地承包法的有关规定。在具体审判实践中，应当严格按此要求执行（最高人民法院公报5；2003年4月1日）。该法的核心在于切实保障农民的土地承包经营权，保证农业承包合同的稳定性。承包人因承包合同而取得承包经营权，此权利为一法定的权利，而不是约定的权利。因此，根据土地承包合同的特殊性，对其效力进行认定时应有所区别：

（1）对于上个世纪八十年代初利用农村四荒地植树造林，但仅是以口头形式约定的合同不能一概认定无效。原因在于，当时党和国家对农村实行改革刚刚开始，法律法规尚未出台，农民依照有关政策规定对四荒地进行了开垦、开发，并履行了相关义务。但由于种种原因，一直以来未能完善承包合同。因此，村委会或村小组集体仅以没有书面合同或合同约定不清楚而否认农民对四荒地承包经营的事实，应不予支持。正确的做法应为：法院对于此类口头合同应根据《民法通则》及其相关规定，按照已形成的事实，耕作的实际面积，位置的固定性认定口头合同有效，并要求补签相关的合同及补发土地经营权证。
（2）违反法律、法规强制性规定的承包合无效。《土地承包法》第四十六条第二款规定：“承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，防止水土流失，保护生态环境”。目前的法律规定有《水土保持法》规定：“不得在25度以上陡坡地开垦种植农作物。在5度以上坡地上整地造林、抚育幼林，垦复油茶、油桐等经济林木，必须采取水土保持措施，防止水土流失。《土地管理法》第三十九条规定，开垦四荒地的禁止毁坏森林、草原开垦耕地，森止围湖造田和侵占江河滩地。《水法》第四十条规定，不得围湖造地，不得围垦河道。《农业法》第五十六条规定，森止毁林开荒、烧山开荒、围湖造田以及开垦国家森止开垦的陡坡地。《森林法》第二十三条规定，森止毁林开垦和毁林采石、采沙、采土以及其他毁林行为。《海洋环境保护法》规定，森止毁坏海岸防护林、风景林、风景石和红树林、珊瑚礁等。因此，对于违反上述规定的合同，当然无效。
（3）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效。一些农户及其单位为了达到占用他人耕作地的目的，利用农村土地权属不清，土地管理混乱，与另一个村民集体或个人签订承包合同，恶意的侵占他人已承包耕作的土地。审理此类合同纠纷的案件，有些法院在双方未能提供土地确权证的情况下，大多以土地确权不清为由驳回起诉，使原承包并已耕作多年的经营者利益得不到应有之保护。笔者认为，这是一种极不负责任的作法。原承包者依据合同取得土地的经营权及收益权，并在所承包之土地上辛勤耕作，付出了大量的时间与精力，应予以保护。另一方面，许多情况下，恶意订立合同者与发包者相互串通，以合同这一合法形式掩盖其占有土地使用权的目的。因此，如果是原承包者请求法院确认合同效力的，只要不违反合同成立条件并已进行开发性生产的，应首先确认该合同继续有效，不可解除合同或驳回诉讼请求。若被告方提出反驳，则属于另一个法律关系，不应并案审理。
（4）少包多占并以实地四至与批准面积不一致时应以实际四至为准提出反驳的合同效力的认定问题。由于历史政治等原因，土地权属几经变迁，且通常都缺少有效的书面记载，土地管理不到位，土地经营权证书管理不规范，在进行登记时以土地使用者自报面积登记。自第二轮土地承包后，村集体在重新核对面积及清查预留地使用范围时发现个别村民占用的面积竟大于承包的面积。经村民会议决议收回多占之土地，占用者拒不执行，导致双方纠纷发生并进而引起诉讼。当村民集体要求占用者选择重新协商并签订新的承包经营合同，或是退出多占的土地时，占用者以《海南省确定土地权属若干规定》第二十二条的规定提出反驳，请求法院按实际四至范围计算土地面积，确定其使用权，不退出多占的使用地并只能按原承包金补签合同。此类案件实际上就是个人侵占了村民集体的合法权益，处理时应严格按照《村民组织法》、《土地承包法》的规定执行，不能因为地上存在附属物或长期使用的事实而将非法占有变为合法使用，只要查清属于非承包地，还应承担相应的侵权责任。
（5）违反民主议定原则的承包合同是否应认定无效。关于这个问题理论界与实务界已进行了多次论证，对于此类合同的认定主要的依据是最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（法释[1999]15号）第二条，第二十五条之规定执行，最高人民法院此项规定对认定农业承包合同的效力的认定具有普遍的意义，即使是最高人民法院制定了〈关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释〉（法释[2005]6号）后，上述规定也继续实施，并在以后的工作中起着很好的指导作用。
（6）法院超出当事人的诉讼请求而判决原告与被告签订合同问题。合同是平等主体之间真实的意思表示，而农业承包合同作为一种特殊的合同，其成立条件是法定的，即须经过村民集体民主议定方为有效，否则视为无效。法院审理此类民事案件时应根据当事人的诉讼请求，在查明事实的基础上，厘清责任，依据相关法律规定作出的公正的裁判。但有些法院在审理此类案件中，脱离了当事人的诉讼请求，对原承包经营者合同期满后继续占用集体土地或长期霸占村集体土地的人，不仅不判决停止侵害，赔偿损失，反而违反合同的自治原则和民主议定原则，判令双方继续完善承包合同，这样判决的结果显然违背了法律的相关规定，并为法院开展后续执行工作带来无穷后患。因此要坚决予以杜绝。
3、处理征地补偿款分配纠纷时，应依诉求性质的迥异正确适用法律
最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款：“集体经济组织成员因就用于分配的土地补偿费数额提起诉讼的，人民法院不予受理”；第二十四条规定：“……征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持……”。从以上两个条文理解为：一是以数额为标的提起诉讼的，法院不予受理；二是在补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格且为要求支付相应份额的，应予支持。所以审理征地补偿款分配纠纷案件时，首先要确定原告的是否属于本集体成员。具体标准为：一是是否已进行户口登记；二是要考察其否有责任田；三是是否已定居并有固定的家庭成员关系，主要的生活来源是否依赖被征收的土地。据此确定具有主体资格，则可参与分配。并且，如上所述，法院所处理的只能是份额，而不是数额。笔者认为，此类案件应当为确认之诉，并非给付之诉。因此在审理此类案件时应妥善运用相关司法解释，落实民主议定原则，推动新农村的民主管理。