关于集体土地征收中房屋拆迁问题的思考

　　关于集体土地征收中房屋拆迁问题的思考

　　随着我国城市化进程的加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征收、征用，农村集体土地房屋拆迁大量涌现，征地形成的纠纷也大幅度上升，征地拆迁纠纷已成为社会各界共同关注的热点、难点。但是对集体土地征收中的房屋拆迁，由于情况较复杂，不同于城市房屋拆迁可以遵照《城市房屋拆迁管理条例》，我国目前还没有制定和颁布专门的法律、法规，土地管理法只规定了征收集体土地的相关程序，而对征地过程中的房屋拆迁操作办法及相应的补偿标准并无具体规定，从而造成农村房屋拆迁出现大量纠纷，影响了农村的社会经济发展和人民安居乐业。本文拟就农村房屋拆迁的相关问题作一探讨，以期引起更多人对此问题的关注，为健全我国的农村集体土地房屋拆迁立法，为保障广大农民的合法权益，为我国社会和谐发展、科学发展，尽一份绵薄之力。

　　一、应区分的两个问题

　　(一)明确区分农村土地所有权和农民房屋所有权

　　在我国，农村的土地所有权和农民的房屋所有权属于不同的主体。根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第八条之规定：农村的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》对全民所有即国家所有土地的范围作了更具体的规定。因此可以说，农村中土地除部分为国家所有外，主要归集体所有。而房屋归农民自己所有，属于农民私人财产。《中华人民共和国民法通则》第七十五条明确规定：公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。而作为根本大法的《中华人民共和国宪法》第四次修正案强调公民的合法的私有财产不受侵犯，从而加大了对公民私有财产的保护力度。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。《中华人民共和国物权法》第四条也明确规定:私人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　(二)集体土地征收中房屋拆迁与城市房屋拆迁的区别

　　征地拆迁是指国家因公共利益的需要，经依法批准将集体所有地土地征为国有后，对原集体土地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁，并给予补偿的行为。城市房屋拆迁是指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位(拆迁人)与被拆迁房屋的所有人(被拆迁人)订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为。我国法律规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。而农民集体所有土地地上建筑物的拆迁，属于集体土地征收中房屋拆迁范畴，目前只能适用《土地管理法》及其实施条例，以及地方法规中有关征地补偿安置的规定。房屋拆迁管理部门和土地管理部门分别是城市房屋拆迁和集体土地征收中房屋拆迁的主管机关。由此可见，集体土地征收中房屋拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，其各自遵循不同的程序和规则来实施。

　　二、目前集体土地征收中房屋拆迁存在的问题

　　(一)拆迁主体混乱

　　在征收集体土地房屋拆迁过程中，有些拆迁主体是县、区政府，有些是县、区国土局，有些是乡、镇政府和街道办，有些是土地储备中心，还有的是无拆迁资质的有关部门，拆迁主体比较混乱。虽然我国目前还没有制定出统一的征收集体土地房屋拆迁方面的法律、法规，但是，参照《城市房屋拆迁管理条例》，以及部分省、市实施的集体土地房屋拆迁管理办法的规定，拆迁法律关系中的当事人只能是拆迁人和被拆迁人，而此处的拆迁人是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位。显然，绝大部份集体土地被征收后的用地单位不可能是各级政府，所以，上述拆迁主体在不是用地单位的情况下肯定不能作为拆迁人去和被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。

　　(二)拆迁程序不规范

　　首先，因建设项目需要拆迁集体土地上的房屋，其前提是该土地被批准征收。但有的项目建设不把集体土地依法征收为国有土地就实施房屋拆迁，从根本上违背了我国土地管理法的基本规定，没有土地征用审批手续，就没有拆迁集体土地上房屋的合法根据，边拆迁，边征地、先拆迁，后征地，都在法律禁止之列。其次，征地方案经批准后，市、县人民政府应当在被征收土地所在地的范围内予以公布。尤其是集体土地征用中需拆迁房屋的，应在公告中明确被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。同时可通知有关部门在拆迁用地范围内暂停办理户口的迁入、分户;房屋的买卖、交换、翻建、租赁、抵押;核发营业执照等事宜。但有的地方政府为了追求效率和速度，不按程序公告，更不告知被拆迁人在出现纠纷时如何进行救济，严重损害了农民群众的合法权益。

　　(三)补偿安置标准较低

　　由于集体土地征收中房屋拆迁，没有一部较完善、完备的法律法规，且对房屋拆迁的补偿安置标准又不适用城市房屋拆迁的规定，所以造成拆迁补偿安置标准不统一。有的农户在期限内搬迁而所得补偿不如后搬迁的农户，使拆迁工作增加难度，拆迁人与被拆迁人容易引起矛盾，造成农户到处上访、哄闹，造成社会不稳定因素。还有一些地方政府出台的拆迁补偿标准多年不变，与目前房地产价格存在着较大差距，成为大量拆迁纠纷中的焦点。

　　三、对策和建议

　　(一)树立依法行政理念，坚持依法拆迁

　　2004年3月22日国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，表明全面推进依法行政、建设法治政府的决心，重申忠实履行宪法、法律赋予的职责，确保法制统一和政令畅通，保护公民、法人和其他组织的合法权益……只有政府依法行政，公民、法人和其他组织的权益才能得到更坚强的捍卫。房屋拆迁涉及的农民人数和补偿资金都比较多，在安置时也存在着地基位置、房屋层次、座向及面积等问题，每个环节都涉及群众的切身利益，是农民最敏感的。如果在拆迁户的房屋面积、补偿金额等问题上稍有差错，农民就会指责谩骂，拒绝拆迁，甚至还会集体上访。因此，坚持依法拆迁是农村房屋拆迁工作唯一的正确选择。

　　(二)规范拆迁程序，保护农民合法权益

　　尽管目前没有专门的农村房屋拆迁方面的法律法规，但土地管理法实施条例中的相关程序规定应当遵守。按照条例规定，首先，征用土地方案经依法批准后，应由市、县人民政府将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地乡 (镇)、村予以公告。其次，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡 (镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。在依法补偿、妥善安置后，当事人拒不搬迁交出土地的，才能由土地管理部门责令限期交出土地;逾期不交出土地的，经县级以上人民政府批准，由土地管理部门实行强制搬迁。

　　(三)统一制定法律或者行政法规，对农村房屋拆迁安置补偿等问题作出一般性规定

　　建议尽快在全国范围内统一制定法律或者行政法规，对农村房屋拆迁安置补偿等问题作出一般性规定。其中明确各地方有权制定具体“补偿标准”的主体，严禁其他部门或个人私设标准;按照市场价格对农民房屋作价补偿，允许各地由于经济发展水平的差异而具体的补偿价格有所不同。同时建议引入听证制度，广泛听取农民的意见。当事人对评估价格有异议时，应有权申请重新评估，对重新评估的结果仍有异议，有权申请召开听证会对评估的依据、事实进行听证。当事人提出听证的申请，有关部门应当组织听证。

　　(四)畅通救济渠道、有效化解拆迁纠纷

　　征地拆迁中，农民的合法权益遭到侵害，如何运用法律进行救济成为令人关注的问题。司法救济是权利得以保障的最后途径。拆迁当事人如果产生纠纷，可以通过法律手段保护自己的合法权益。拆迁人与拆迁人之间，对有关补偿安置协议履行中的纠纷，应以对方为被告向法院提起民事诉讼;如果是对政府有关部门的具体行政行为不服，可以向它的上级主管机关提起行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

　　(五)政府应加大对农民的法律知识教育和拆迁政策的宣传

　　由于农民的法律知识比较薄弱，遇到自身权益受损的情况无法通过法律途径进行救济，往往采取较为极端的方式，如自焚、聚众闹事等，不仅不能使自身的权益得到维护，还往往会给有关国家机关的工作造成压力，扰乱正常的社会秩序。针对这一情况，政府在规范拆迁程序的同时还应加大对农民的法律知识教育和拆迁政策的宣传，安排专门人员为农民提供法律指导、法律咨询和法律援助，引导他们通过正当、合法的途径解决纠纷。这不仅有利于保护农民的权益，而且有利于整个社会的稳定和经济的发展，符合科学发展观以人为本的要求。

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