土地权属纠纷解决方式的适用研究

　　土地权属纠纷解决方式的适用研究

　　曹可亮(武汉大学 环境法研究所，武汉 430072)

　　摘要：土地权属纠纷是一类特殊的社会纠纷，随着我国社会主义市场经济的快速发展，土地权属纠纷呈多样化复杂化发展，然而我国现行法律法规对土地权属纠纷解决方式只作了原则性、概括性规定，没有明确规定各类土地权属纠纷解决方式的适用范围和适用条件，这不利于土地权属纠纷的合法有效解决。本文通过对中国土地权的种类及各种土地权的法律特点、中国土地权属纠纷现状和现行法律法规对土地权属纠纷解决方式的规定的分析，得出如下结论：要达到合法、有效、及时地解决各类土地权属纠纷的目的，必须根据争议的土地权属性质、土地权属纠纷中争议的权利的性质和各纠纷解决方式自身的特点，通过立法明确规定合法有效的土地权属纠纷解决方式;合法有效地适用土地权属纠纷解决方式的基本原则是，根据当事人对争议权属的可处分性程度和具体纠纷中当事人对争议的权利的可处分性程度确定土地权属纠纷解决方式。并对个纠纷解决方式的具体适用进行了分析归纳。

　　关键词： 土地权属纠纷　纠纷解决方式　适用

　　政治经济学之父威廉·配第之名言曰“劳动是财富之父，土地是财富之母”，这形象地表述了土地之于财富创造的重大作用。当前，我国改革开放进一步深化，经济建设和财富积累成了国家和公民个人奋斗的重心，其必然结果是土地利用的规模不断扩大，强度不断加大，在此过程中各社会经济主体关于土地权属的纠纷和争议不断增多，有时达到激化之程度。为了保障社会主义市场经济健康有序地发展，维护各土地所有者和土地使用者的合法权益，我国必须在保障生态健康和生态安全的基础上合理有效地解决各类土地权属纠纷，因此，如何合法有效地运用各类土地权属纠纷解决方式来解决我国现今纷繁复杂的土地权属纠纷是环境资源立法研究亟待解决的课题，也是民法典和物权法制定过程中必须研究解决的一个重要课题。

　　一、中国土地权的种类及各种土地权的主要法律特点分清土地权的类别并把握各种土地权的特点，是准确识别各类土地权属纠纷的性质从而合法有效地选择适用相应的土地权属纠纷解决方式的基本前提。中国的土地权总体上可分为三大类：土地所有权、土地使用权和其他土地权。

　　现对其法律特点分析如下：

　　(一)土地所有权的法律特点土地所有权是土地所有制关系的法律形式，是土地法的核心问题，是一项影响社会制度性质、社会财富积累和社会生产兴衰的重要法律制度。土地所有权具有区别于土地使用权、土地承包经营权、土地相邻权等其他土地权属的特征，首先，土地所有权具有完整性。其次，土地所有权具法定范围内的独立自主性。再次，土地所有权具有法定有限性。 1.国家土地所有权的特点国有土地所有权的主要法律特点如下：第一，国家土地所有权的主体是国家，国家所有的土地只属于国家，任何单位和个人不能充当国家土地所有权的主体;国家土地所有权由国务院代表国家行使，地方各级人民政府无权代表国家行使土地所有权。第二，国家土地所有权的客体的范围十分广泛，并且国家土地所有权的客体范围不是固定不变的，国家土地所有权可因许多法定事由取得或消失。我国宪法和《土地管理法》对国家土地所有权的客体的范围作了原则性规定。《土地管理法实施条例》 第二条进一步规定了国家土地所有权的客体的范围。另外，《确定土地所有权和使用权的若干规定》 二章对其作了具体详细的规定。最重要的是，国家土地所有权可因许多法定事由取得。

　　《土地管理法实施条例》第二条规定，国家可以通过依法没收、征收、征购、征用收归国有等方式把农村和城市郊区的集体所有的土地转变国有土地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》也对国家土地所有权取得的法定事由作了具体规定。正因为集体土地所有权的客体可因法定事由转变为国家土地所有权的客体，国家和农民集体之间才会发生土地所有权纠纷。第三，国家土地所有权中的部分权能在某段时间、某种条件下可以依法转让，也就是说国家土地所有权和国家土地使用权可以依法分离。这是国有土地实现其利用价值的基本前提，是国家实现其土地所有权的基本途径，也是国有土地使用权得以产生的基本前提。 2.集体土地所有权的法律特点我国的集体土地所有权是人类历史上一种特殊的、具有中国特色的土地所有权形式，其特殊性具体表现在如下几个方面：首先，集体土地所有权的主体十分特殊。集体土地所有权的主体只能是相应的集体组织，集体土地所有权的土地只属于相应的集体组织所有，集体土地所有权的土地既不属于相应集体组织中的任何成员所有，也不属于相应集体组织的全体成员共有(这里的“共有”指民法上的共有，民法上的共有物可依法分割)。因此，在该相应集体组织本身持续存在且未因行政区划变动、管理体制变化等原因而发生改变的前提下，属于集体土地所有权客体的土地，既不因相应集体组织的任何成员的退出、流动、生死而引起土地所有权的转移，也不能仅由该集体组织全体成员的一致同意而改变集体土地所有权的性质，更不能仅由相应集体组织的任何成员，包括由该集体组织推选出来的代表，以个人名义去改变集体土地所有权的性质 。另外，集体土地所有权的主体多而且复杂，集体土地所有权的主体并非如国家土地所有权主体一样为全国范围内的单一主体。一方面我国集体土地所有权的主体包括村农民集体、村内农村集体经济组织或村民小组、乡(镇)农村集体经济组织三类，另一方面目前我国农村集体经济组织的数量多达70多万个 。如此多而复杂的集体土地所有权主体是集体土地所有权争议和纠纷经常发生的重要原因。 其次，如国家土地所有权的客体一样，各集体土地所有权主体所有的土地的范围也是处于动态变化状态之中的，这种变化一方面表现为上文所述的集体土地所有权的客体转变为国家土地所有权的客体;另一方面表现为一个集体土地所有权主体所有的土地转变为另一集体土地所有权主体所有的土地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》对导致这种转变的复杂的法定事由也作了明确具体的规定。集体土地所有权的客体能够因法定的事由转变为国家土地所有权的客体，一个集体土地所有权主体所有的土地也能因法定的事由转变为另一集体土地所有权主体所有的土地，这也是集体和国家之间、集体和集体之间经常发生土地所有权争议和纠纷的重要原因。 最后，集体土地所有权的权能特殊。在集体土地所有权的四项权能中，其处分权比国家土地所有权中的处分权受到更多的限制，集体土地所有权人既不能擅自出卖、转让集体土地所有权，也不能擅自出让集体土地使用权以供集体土地使用权再行转让，而只能对本组织的成员分配集体土地承包经营权，集体土地所有权的最终处置权属于国家。因此，我国目前的集体土地所有权实际上是国家控制的土地使用权。

　　(二)土地使用权的法律特点土地使用权是我国为了实现土地所有权与土地使用权的分离，使土地进入市场进行合法有序的流转，而通过法律特别设立的一种土地权。土地使用权是一种新型的社会主义物权，其主要法律特点如下： 1.土地使用权既派生于土地所有权又独立于土地所有权一方面，土地使用权派生于土地所有权，土地使用权人对土地的占有、使用、收益乃至处分的权利是根据法律从土地所有权人的土地所有权中转移过来的，没有土地所有权人的同意土地使用权就无法产生。但是，土地使用权一旦依法产生，就与土地所有权相分离，成为一种独立的物权，土地使用权人在法定的范围和期限内对由其使用的土地享有占有、使用、收益乃至处分的权利。因此，土地使用权实际上是一种变相的、在时间和范围方面受到限制的土地所有权。由国家设立土地使用权的目的和土地使用权的此种法律特点所决定，土地使用权是实现土地市场流转所需要的最重要的一种土地权，土地使用权流转在全部土地权属流转中占极大的比例，土地权属流转主要是土地使用权流转，与此相一致，土地权属纠纷也主要是土地使用权纠纷。 2、不同种类的土地使用权之间法律特点差异极大土地使用权种类繁多，而且不同种类的土地使用权之间法律特点差异极大，因此，我国的土地使用权，从不同的角度，根据不同的分类标准，可以进行不同的分类。土地使用权纠纷当事人是否享有处分权是决定适用何种土地权属纠纷解决方式的重要因素，而土地使用权的取得方式又在极大程度上决定了土地使用权人是否享有处分权，因此，本文按土地使用权的内容(权能)的不同，对土地使用权进行分类，并结合取得方式标准、权源标准和其他各种划分标准对这几类土地使用权所包含的具体土地使用权类别归纳总结如下：(1)不享有处分权的土地使用权。根据我国现行相关土地法律法规的规定，下列土地使用权不享有处分权：第一，通过划拨方式取得的国有土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定， 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。第五十四条规定，国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等可以以划拨方式取得。这些土地使用权都是划拨土地使用权。

　　《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 第44条规定，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押。虽然第45条规定划拨土地使用权在经过出让和办理其他批准手续后可以转让、出租、抵押，但是此时的国有土地使用权已经转变成出让国有土地使用权而不再是划拨国有土地使用权。第二，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的国有土地出让土地使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。第二十八条规定，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。第三，未进行实际建设的集体土地建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。(2)享有处分权的土地使用权。对我国现行的土地法律法规进行分析归纳，享有处分权的土地使用权包括：第一，已按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的国有土地出让土地使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三章、第四章和第五章规定，国有土地出让土地使用权在符合法定条件并办理法定手续后可转让(包括出售、交换和赠与)、出租和抵押。第二，通过转让(包括出售、交换和赠与)、出租和抵押等方式取得的国有土地使用权。与以上出让土地使用权的处分相似，通过转让(包括出售、交换和赠与)、出租和抵押等方式取得的国有土地使用权的土地使用权人可以根据法律的规定和合同的约定，处分自己取得的土地使用权。第三，已进行实际建设的集体土地建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。这实际上肯定了宅基地土地使用权可因住房的买卖、出租而转移。

　　第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。第四，通过承包方式取得的国有土地使用权和通过转包方式取得的国有土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定，国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产(注意该类土地使用权与国有土地承包经营权的区别，这种国有土地使用权从国有土地所有权直接产生，而不是从国家所有但集体经济组织或国营农牧渔场使用的国有土地中产生)。《农业法》的规定，在承包期内，经发包方同意，承包人可以把自己承包经营的土地转包给第三人，也可以将农业承包合同的权利义务转让给第三人。(三)其他土地权的法律特点其他土地权是指，与土地所有权和土地使用权密切联系而又有明显区别的一些土地权，包括土地承包经营权和土地相邻权。现对它们的特点进行分析： 1.土地承包经营权的主要法律特点土地承包经营权是我国法律特别设定的、具有中国特色的一种新的物权，土地承包经营权具有如下区别于土地使用权的法律特点：第一，土地承包经营权产生于发包的农村经济组织或村民委员会和承包的个人或单位之间依法签订的承包合同，而非直接产生于法律的规定或政府的行政批准(或行政许可)。第二，土地承包经营权的客体只包括集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂和水面所占的土地和国家所有但由农业集体经济组织或国营农牧场等使用的森林、山地、草原、荒地、滩涂和水面所占的土地，其他土地不属于土地承包经营权的客体的范围。第三，土地承包经营权的内容只包括相应土地所有权、土地使用权的部分内容，因此，其处分权受法律规定和合同约定的制约，土地承包经营人只享有受限制的处分权。根据《农业法》的规定，在承包期内，经发包方同意，承包人可以把自己承包经营的土地转包给第三人，也可以将农业承包合同的权利义务转让给第三人;承包期满，承包人对原承包的土地享有优先承包权，承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可继续承包。 2.土地相邻权的法律特点土地相邻权是一种法定的地役权，是从属于作为土地所有权、土地使用权、土地承包经营权的内容之一的土地使用权的一种物权，是这种使用权的扩大(向相邻不动产的延伸)。土地相邻权具有如下主要法律特点：第一，同一块土地，土地相邻权的主体可包括土地所有人、土地使用人、土地承包经营人，在具体的土地相邻关系中应根据土地的权属现状和潜在的土地相邻权主体实际主张的权利，确定实际的土地相邻权主体。第二，土地相邻权的内容受法律规定的范围和土地与其相邻的不动产的自然关联性的具体情况两方面的限制，因此土地相邻权主体只能对相邻不动产某一部分及其某些功能。一般来说相邻权的内容包括在相邻不动产上进行截水、排水、通行、通风、采光等活动的权利，但在具体的相邻关系中可能只包括其中的部分内容。第三，土地相邻权人对其享有的权利有受限制的处分权。

　　一方面，土地相邻权的存在是以该土地与其相邻的不动产的自然关联性的存在为前提的，因此土地相邻权人不能把对相邻不动产及其功能的使用权独立的处分(转让给第三人)，土地相邻权的权利主体只能在处分其土地所有权、土地使用权或土地承包经营权时连同处分其对相邻不动产的使用权。另一方面，按照传统的民法理论，在具体的相邻关系中土地相邻权的权利主体可以暂时放弃所有或全部对相邻不动产的使用权，或永久性放弃部分对相邻不动产的使用权二、中国土地权属纠纷现状随着我国社会主义市场经济的快速发展，土地利用的规模不断扩大，强度不断增大，土地权属纠纷呈多样化复杂化发展。首先，与土地权属的分类相一致，我国当前的土地权属纠纷可按照不同的划分标准进行不同的分类，例如，按土地权属的客体不同，可分为国有土地权属纠纷、集体土地权属纠纷、农村土地权属纠纷、城市土地权属纠纷、国家特殊用地权属纠纷、建设用地权属纠纷、林地权属纠纷、草地权属纠纷、宅基地权属纠纷和水面、滩涂权属纠纷等;按争议权属的类别不同，可分为土地所有权纠纷、土地使用权纠纷、土地承包经营权纠纷和土地相邻权纠纷;按土地权属状态不同(静态还是动态)，可分为土地确权纠纷和土地权属流转纠纷;按纠纷当事人双方的法律地位不同，土地权属纠纷可分为土地权属民事纠纷和土地权属行政纠纷。更为复杂的是，两个或两个以上的划分标准相结合可对土地权属纠纷的分类进一步细化，例如，土地权属的客体标准和争议权属的类别标准相结合，土地权属纠纷可分为农村土地承包经营权纠纷、城市宅基地使用权纠纷、林地所有权纠纷、草地相邻权纠纷等等;土地权属的客体标准、争议权属的类别标准和土地权属状态标准三结合，土地权属纠纷可分为农村土地承包经营权流转纠纷、滩涂使用权确权纠纷、林地所有权确权纠纷等等。下面对中国土地权属纠纷现状作简要的分析。

　　(一)土地权属争议和纠纷也不断增多从总体上说，近几年随着城市建设快速发展对土地需求量的大增，土地权属争议和纠纷也不断增多，新形势下的土地权属纠纷具有情况复杂、历史遗留问题多、矛盾尖锐等特点。这些权属争议如果得不到及时解决，不仅影响经济建设和社会稳定，而且影响农村土地登记的进程，影响“三农”政策的落实。以广州市为例，2004年广州市土地权属争议案件较以往年份明显大幅增加，上半年全市受理案件71宗，与2003年同期相比增长40%，涉及土地面积6643.47亩。其中市国土资源和房屋管理局受理8宗，涉及面积724.47亩，各区国土资源和房屋管理局受理63宗，涉及争议面积5919亩。其中发生案件最多的是从化市，该市土地权属争议案件呈现出案件多、面积小的特点(受理案件25宗，占全市受理案件总数的35%，涉及土地面积为152亩)和主体复杂的特点(如，有12宗为国有土地所有权与集体土地所有权争议，有5宗发生在国有土地使用权范围内，5宗发生在集体土地使用权争议范围内，3宗为国有土地所有权与集体土地所有权争议)。总体来讲，2004年广州市的土地权属争议案件呈现出“三多”的特点：一是土地权属争议案件总数多，广州市土地权属纠纷数量过去几年每年不超过10宗，今年剧增为100多宗;二是积淀多，60%以上是历史遗留下来的“老纠纷”;三是由于社会经济快速发展，土地价值凸显，以及农村土地登记工作全面开展和国家土地管理日益严格规范，人们的土地权益意识不断增强，新的土地权属争议不断出现，而且在一段时期内将保持上升趋势。

　　(二)农村土地权属纠纷数量呈急剧上升趋势。 1、农村土地承包问题引发的土地权属纠纷急剧增多中央一号文件下发后,特别是各地落实农业税全部取消和粮食直补政策后,农民的种地积极性极大提高, 但由此带来了大量的因土地承包问题引发的土地权属纠纷。这些土地纠纷具有纠纷当事人复杂、纠纷标的大小不等、纠纷引发原因多等特点。就纠纷当事人来说，既有农民之间的土地纠纷，又有农民与村委会、镇政府之间的土地纠纷，还有村委会之间、村委会与镇政府之间的土地纠纷。就纠纷标的来说，农村土地承包问题引发的土地权属纠纷标的有些非常大，但是有些很小，经常因几亩地、几分地，甚至只为5棵树闹得不可开交。至于纠纷引发原因，主要有三大类，每一类原因中又包括许多种具体原因。第一类纠纷原因是，二轮土地承包时农户由于各种原因未分到承包地。其包含的具体原因有，一是户口在本村，全家已搬迁外地多年，按照当地政府二轮土地承包规定未能分到承包地;

　　二是因二轮土地承包前欠集体“两提”款、计划生育罚款或在化解农村不良债务时不愿分摊村集体债务等，土地被抽回;三是婚出婚入妇女因两地承包时间不统一或村定土政策等一些妇女分到土地或地被抽回;四是离婚土地分割不均或未获得分割土地;五是二轮土地承包后新增人口要求分地;六是因当初落户手续不全或与村有不要地协议而未分得地等。第二类纠纷引发原因是，机动地发包不合理、土地经营权流转不合理。其包含的具体原因有，一是机动地发包时间过长，有的长达30年，合同不规范;二是因村集体欠个人债务，抽出村民地抵债年限过长,农民要求毁约还地;三是农户之间土地转包、转让，现因政策调整引发合同纠纷;四是农民集体或地方政府开采矿藏、挖塘养殖、外包林地等，给生态造成破坏，环境被污染，农民反映强烈，要求收回土地，却得不到解决;五是在前些年的“开发热”中，一些地方为了多招商，急开发，对外来公司转让、租赁、转包土地面积过大，承包期过长，农民参与程度小，地价又低，农民感到吃亏而要求收回土地等。第三类纠纷引发原因是，土地权属不清。具体包括如下具体原因，一是地方与森工林场地权属不清，农户已开垦多年荒地，有的已办了国有土地证，有的已纳入集体土地台账，可林场近年来却以在其林业区域内强行收回引发矛盾;二是国有土地与集体土地权属不清、界限不明;农户在集体耕地周边开垦的荒地，已向集体交积累多年，并纳入集体土地台账，可有的土地却被土地部门以1983年后开荒地应属国有荒地，办理了国有土地证，有的地被乡政府对外发包引发矛盾。 2、国家征地引发的土地权属纠纷急剧增多 2006年2月22日，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文透露，城市建设和工业建设，每年征用土地将近20万公顷。相关资料显示，上世纪90年代的10年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩。而被占耕地后失地农民就业难问题也比较突出。据统计，我国目前已有2000多万的失地农民，同时随着城市化进程，每年都在以200多万人的速度递增。而这些年的劳动力市场也发生了一些变化，逐步由体力型转向专业型、技能型，失地农民的就业难度越来越大。因此，因国家征地引发的农村土地权属纠纷急剧增多，目前因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上。 因征地而引发的农村土地权属纠纷情况复杂，类型多样，但总的来说，目前征地补偿纠纷安置纠纷在因征地而引发的农村土地权属纠纷中占极大的比重，另一类常见的因征地而引发的农村土地权属纠纷是，有的单位征用土地的证据遗失，无据可查，从而引起的土地权属争议。 3、当前城市土地权属纠纷呈现新特点和新的发展趋势土地流转是市场经济发展的必然要求，当前我国正处于社会主义市场经济飞速发展的特殊历史时期，而城市是市场经济的中心，因此城市市区土地权属流转急剧增加，同时，当前我国正处于城市化快速发展时期，城市化的快速发展对土地的需求更是急剧增长，因此城郊农村集体所有土地的流转势不可挡。城市城区及市郊国有、集体土地所有权、使用权在不同主体之间通过征收、出让、划拨、收回、转让、出租、投资入股、赠与、交换、抵押等方式有偿、无偿转移。伴随着城市土地权属的流转，城市土地权属流转纠纷频发，成了城市土地权属纠纷的主体部分。

　　仅四川省，2002年至2003年10月，全省法院共受理涉及城市土地权属流转纠纷的案件共计5408件。并且该省法院受理的城市土地权属流转纠纷案件呈现出以下特点和发展趋势：(1)城市土地权属流转纠纷案件主要集中在民事领域和行政领域，尤以民事案件为主。总的来看，在全省法院近三年来受理的涉及城市土地权属流转纠纷的案件中，民事案件为3890件，占此类案件受理总数的71.93%，诉讼标的总金额高达100666.0014万元;行政案件为1518件，占28.07%。(2)近三年来，涉及城市土地权属流转纠纷的民事案件在继续维持其在此类纠纷中的主导地位的前提下，其在此类纠纷中所占比例呈现出逐年下降的趋势。全省法院2004年1~10月受理的涉及城市土地权属流转纠纷的民事案件占同期受理的城市土地权属流转纠纷案件57.53%，比2003年下降了15.87个百分点;比2002年下降了23.22个百分点。而涉及城市土地权属流转纠纷的行政案件总受理数却有所增加。2004年1~10月，全省法院受理的涉及城市土地权属流转纠纷行政案件为654件，比上年递增了222件。(3)在涉及城市土地权属流转纠纷民事案件的年受理总量呈逐年下降趋势的同时，此类案件的诉讼标的总金额却呈现出总体增长的趋势。2002年、2003年、2004年1~10月，全省法院受理的涉及城市土地权属流转纠纷民事案件的诉讼标的总金额分别为19178.8339万元、57816.493万元和23670.6745万元。2004年1~10月，全省法院受理的涉及城市土地权属流转纠纷民事案件的平均诉讼标的额为26.72万元，是2002年的2.53倍。

　　三、我国现行法律法规对土地权属纠纷解决方式的规定鉴于土地的重要性和土地权属纠纷的普遍性和复杂性，我国现行与土地管理有关的法律法规对土地权属纠纷解决方式作了规定。(一)《中华人民共和国土地管理法》的规定《中华人民共和国土地管理法》作为综合性土地管理专门法对土地权属纠纷解决方式作了概括性规定。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。(二)环境资源专门法的规定《中华人民共和国草原法》 、《中华人民共和国农村土地承包法》 、《中华人民共和国森林法》 、《中华人民共和国渔业法》 等分别对草地、农村承包地、林地、滩涂等的权属争议解决方式作了专门规定。

　　1、《中华人民共和国草原法》的规定《中华人民共和国草原法》第十六条规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决;协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。

　　2、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定《中华人民共和国农村土地承包法》第四章对农村土地承包经营权争议的解决作了规定。第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。第五十二条规定，当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。

　　3、《中华人民共和国森林法》的规定《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。

　　4、《中华人民共和国渔业法》的规定《中华人民共和国渔业法》第十二条规定， 全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间的水面、滩涂所有权和使用权的争议，由当事人协商解决;协商不成的，由县级以上地方人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起三十天内，向人民法院起诉。(三)专门规范土地权属争议调查处理工作的部门规章的规定《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》 等专门规范土地权属争议调查处理工作的部门规章对土地权属纠纷解决方式作了规定。 1、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。 2、《土地权属争议调查处理办法》的规定《土地权属争议调查处理办法》对土地所有权或者使用权归属争议(不包括土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件和其他不作为土地权属争议的案件)的解决方式作了较详细的规定。

　　第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作;对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机关或者人员负责办理争议案件有关事宜。第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第九条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第二十三条至第二十七条对国土资源行政主管部门调解争议案件作了如下具体规定：对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。国土资源行政主管部门应当在调解书生效之日起15日内，依照民事诉讼法的有关规定，将调解书送达当事人，并同时抄报上一级国土资源行政主管部门。调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第三十一条规定，当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。(四)专门规范土地权属争议调查处理工作地方性法规规章的规定《上海市土地权属争议调查处理办法》 、《福建省土地权属争议处理办法》 等地方性法规规章为及时、正确、妥善处理土地权属争议，规范土地权属争议处理行为，保护土地所有者、使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规，结合本省实际，对土地权属纠纷解决方式作了规定。

　　1、《福建省土地权属争议处理办法》的规定《福建省土地权属争议处理办法》就当事人之间对未经政府确权发证的土地所有权或使用权归属问题发生的纠纷的处理方式作了规定(行政边界争议、林地权属争议和军事设施用地争议的处理不包括在内)。该办法第三条规定，土地权属争议，当事人可协商解决;协商不成的，由人民政府处理，处理土地权属争议的具体事务，由县级以上人民政府土地管理部门负责，土地权属争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状或破坏地上附着物。第四条规定，当事人对人民政府处理决定不服的，可以依法向上一级人民政府申请复议或向人民法院提起诉讼。第五条规定，当事人对同一宗土地权属争议达成过两次以上协议的，以最后一次协议为准;同一宗土地权属争议已由人民政府作出处理决定的，当事人的协议无效，《中华人民共和国土地管理法》施行前，同一地方人民政府对同一宗土地权属争议作出过两次以上处理决定的，以最后一次处理决定为准。第十六条规定，县级以上人民政府处理本辖区内的土地权属争议，跨辖区的土地权属争议，由其共同上一级人民政府处理。第十七条规定，发生土地权属争议，当事人可协商解决;协商不成的，按照本办法第三条、第十六条规定提出处理申请，提交处理申请书，并按被申请人的人数提交副本。第十八条规定，人民政府应当在接到申请书之日起七日内决定是否受理，决定受理的，申请人对决定不受理不服的，可以依法向上一级人民政府申请复议或向人民法院提起诉讼。第十九条规定，土地权属争议有下列情形之一的不予受理：已经人民法院调解达成协议或判决的;已经上级人民政府处理的;法律、法规规定不予受理的其他情形。第二十条和第二十一条对行政调解土地权属争议作了如下规定：人民政府对决定受理的土地权属争议案件，应当在查明事实、分清责任的基础上，按照自愿、合法的原则，进行调解。调解达成协议的，应当制作调解书。调解书由当事人签名或盖章，经调解人员署名，人民政府盖章并送达当事人后生效。调解未达成协议的，或者调解书送达前当事人反悔的，人民政府应当在60日内作出处理决定。第二十三条规定，上级人民政府发现下级人民政府作出的处理决定确有错误的，可以责令其重新处理，或者直接予以纠正。

　　2、《上海市土地权属争议调查处理办法》的规定《上海市土地权属争议调查处理办法》只对市房屋土地资源管理局和区、县房地局调查处理土地权属争议的分工作了具体规定，没有对其他种类的土地权属纠纷解决方式作明确的规定。该办法规定，市房屋土地资源管理局负责下列土地权属争议案件的调查处理：跨区、县行政区域的;争议一方为中央国家机关或其直属单位的，且涉及土地面积较大的：争议一方为军队，且涉及土地面积较大的;市人民政府、国土资源部交办或者有关部门转送的。区、县房地局负责下列土地权属争议案件的调查处理：本行政区域范围内的;区、县人民政府、市房屋土地资源管理局交办或者有关部门转送的。虽然以上法律法规都对土地权属纠纷解决方式作了规定，但是这些规定十分概括，只是规定土地权属争议可经由当事人自愿协商、社会调解(村民委员会或居民委员会)、行政解决(行政调解、行政处理和行政复议)、仲裁、司法(调解、裁定和判决)等方式解决，没有具体规定这些土地权属纠纷解决方式的适用条件。这给土地权属纠纷解决实践带来许多不利后果。首先，土地权属纠纷当事人无法把握自己所涉的土地权属纠纷应该通过何种纠纷解决方式解决，不知道该向哪个甚至哪类纠纷解决主体申请解决纠纷，因此不能及时有效地维护自己的合法土地权益;或者凡遇纠纷即通过协商来解决，变相买卖和非法转让土地。其次，各类纠纷解决主体不能准确把握自己的案件管辖范围，争夺案件管辖权或推委纠纷解决责任的情况时有发生。最后，在土地权属纠纷行政和司法解决过程中一律先行调解，不考虑争议土地权属的种类及其法律性质，也不考虑土地权属纠纷的具体争点。这一方面违反了土地权属实体法规范的规定，因为土地权属实体法规范规定许多土地权属当事人无权处分，另一方面影响了土地权属纠纷的解决速度，是导致案件积压严重的重要原因。四、土地权属纠纷解决方式的合法有效适用中国的土地权属是国家严格管制下的一种资源权，与传统民法上的物权有极大的差别，传统民法上的物权遵循私权自治的原则，权利主体可以在法定的范围内自由支配物;而土地权的分配由国家法律明确规定，土地权的流转和行使必须根据生态功能保护等公共利益的需要在国家的严格控制下进行。为了实现国家对土地权的分配、行使和流转的控制，合理利用和保护土地资源，我国通过立法明确规定了各类土地权属的处分权能极其处分方式，其中有些土地权有处分权能，而有些土地权属无处分权能。土地权属纠纷的种类及其性质与土地权属的类型及其特点直接相关，因此，要达到合法、有效、及时地解决各类土地权属纠纷的目的，必须根据争议的土地权属的特点和土地权属纠纷中争议的权利的特点通过立法明确规定合法有效的土地权属纠纷解决方式;合法有效地适用土地权属纠纷解决方式的基本原则是，根据当事人对争议权属的可处分性程度和具体纠纷中当事人对争议的权利的可处分性程度确定土地权属纠纷解决方式。各类土地权属纠纷解决方式的合法有效适用应该如下：

　　(一)自愿协商的适用适用自愿协商的基本条件是土地权属纠纷的双方当事人对争议的土地权有处分权，因此不能像我国现行法律法规所规定的那样，一旦发生土地权属纠纷就先由当事人协商解决，协商不成时才通过其他纠纷解决方式来解决。根据我国法律法规的规定，只有土地承包经营权;土地相邻权;已按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的国有土地出让土地使用权;通过转让(包括出售、交换和赠与)、出租和抵押等方式取得的国有土地使用权;已进行实际建设的集体土地建设用地使用权;通过承包方式取得的国有土地使用权和通过转包方式取得的国有土地使用权等土地权属包含处分权，因此当事人只能就这些土地权属发生纠纷时才可以通过自愿协商来解决。通过划拨方式取得的国有土地使用权、未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的国有土地出让土地使用权、未进行实际建设的集体土地建设用地使用权等土地权属不包括处分权，当事人就这些土地权属发生纠纷时不能通过自愿协商来解决。土地所有权是由法律明确规定的，当事人对其没有处分权，因此，除了征地补偿安置纠纷外(按传统民法理论，公民个人或集体可以把自己的财产无偿捐赠给国家，在征地补偿纠纷中如果农民个人或农村集体组织同意不得或少得征地补偿安置费，可视为他们把应得的部分无偿捐赠给了国家)，发生土地所有权纠纷后当事人不能协商解决。另外，自愿协商并不是土地权属纠纷解决过程中的必经程序，在可以通过自愿协商解决纠纷的情况下，当事人也不是必须通过自愿协商解决纠纷。

　　(二)社会调解(包括村民委员会调解和居民委员会调解)的适用与自愿协商一样，社会调解(包括村民委员会调解和居民委员会调解)的适用前提也是双方当事人对争议的土地权有处分权。因此，从理论上说，社会调解(包括村民委员会调解和居民委员会调解)可适用于土地承包经营权;土地相邻权;已按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的国有土地出让土地使用权;通过转让(包括出售、交换和赠与)、出租和抵押等方式取得的国有土地使用权;已进行实际建设的集体土地建设用地使用权;通过承包方式取得的国有土地使用权和通过转包方式取得的国有土地使用权等土地权属纠纷和因征地补偿安置引起的土地所有权权属纠纷。但是，社会调解(包括村民委员会调解和居民委员会调解)的主体(村民委员会调解和居民委员会)只是群众自治组织，不是国家机关，一方面，其缺乏解决土地权属纠纷所须的熟悉土地法律法规和政策的专门人才，缺乏解决土地权属纠纷所须的土地法律法规、土地政策文件和土地权属登记证明文件，缺乏解决土地权属纠纷所须的仪器设备和资金，因此其调解建议缺乏权威性和可信度，当时人很难根据其建议达成和解协议;另一方面，社会调解达成的和解协议本身没有法律约束力，纠纷当事人在达成和解协议后可以反悔而不执行和解协议，这不利于纠纷的及时迅速解决。因此，社会调解只适合于解决纠纷标的极小的土地权属纠纷，特别是公民个人之间的纠纷标的小的土地权属纠纷。我国应通过立法明确规定社会调解解决土地权属纠纷的纠纷标的的上限，如规定不得超过5分地。村民委员会和居民委员会在接到较大标的的土地权属纠纷调解申请时，应告知当事人向相应的行政机关申请处理。最后，社会调解与自愿协商一样也不是土地权属纠纷解决过程中的必经程序，在可以通过社会调解解决纠纷的情况下，当事人也不是必须通过社会调解来解决纠纷。

　　(三)仲裁的适用仲裁是我国为解决土地承包经营权属纠纷而通过《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定的一种土地权属纠纷解决方式。该法第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。当前我国正加快推进土地承包纠纷仲裁试点，2006年上半年新批复土地承包纠纷仲裁试点县、市、区66个 ;同时我国正在加强农村土地承包纠纷仲裁试点设施建设工作制定颁发了《农村土地承包纠纷仲裁试点设施建设项目组织实施办法》 ;另外，农村土地承包纠纷仲裁庭的仲裁员一般都是从基础法院和县农工办聘请的专业人员 ，他们有较高的办案能力。因此，该土地权属纠纷解决方式在不久的将来会成为纠纷当事人的重要选择。推行农村土地承包纠纷仲裁可以减轻法院的讼累和乡(镇)人民政府调解土地承包经营权属纠纷的负担，促进土地承包经营权属纠纷的及时迅速解决，保护农民利益、维护农村稳定。需要注意的是农村土地承包纠纷仲裁毕竟不是司法解决方式，只是一种准司法解决方式，其权威性不易得到保证，因此其只适合解决争议标的小的农村土地承包经营权纠纷。另外，农村土地承包纠纷仲裁的适用不应象《中华人民共和国农村土地承包法》规定的那样或裁或审，而应该是先裁后审。我国应通过立法明确规定，争议标的在一定面积以下的农村土地承包纠纷必须先向农村土地承包纠纷仲裁庭申请仲裁，不负仲裁裁决的才可在法定的期限内(送达仲裁裁决书之日起15日内)向人民法院提起诉讼，逾期不起诉的，仲裁裁决发生法律效力，当时人在法定的期限内不履行裁决书确定的义务的，对方当事人可申请人民法院强制执行;当事人在法定的期限内提起诉讼的，按第二审程序审理，法院的裁判是终局裁判，当事人对法院裁判不得再上诉。只有这样才能真正发挥农村土地承包纠纷仲裁分流案件，减轻人民法院讼累，及时迅速解决纠纷的作用。

　　(四)行政解决方式(包括行政调解、行政处理和行政复议)的适用各级政府有专门负责解决土地权属纠纷的机构(或机关)，有解决土地权属纠纷所须的熟悉土地法律法规和政策的专业工作人员，有大量解决土地权属纠纷所须的土地法律法规、土地政策文件和土地权属登记证明文件，有充足的解决土地权属纠纷所须的仪器设备和资金，因此，从理论上说，行政解决方式是最有效的土地权属纠纷解决方式。分析我国目前所有土地法律法规发现，实践中也没有法律规范规定某类土地权属纠纷不能通过行政方式解决。但是，如果所有的土地权属纠纷案件都一律由行政方式解决，势必使国土资源行政管理部门、各级人民政府不堪重负，造成案件积压，不能及时迅速地解决土地权属纠纷以保护纠纷当事人的合法权益，进而影响整个社会经济生活的正常运转，另外，会出现行政机关终局解决自己为一方当事人的土地权属纠纷的现象，这势必会损害公民或其他社会组织的合法权益，至少公民或其他社会组织有持此种怀疑的合理理由。所以我国法律法规规定了其他种类的土地权属纠纷解决方式。总的来说，按照法律常识，经过人民法院裁判的土地权属纠纷案件和经过仲裁裁决的土地权属纠纷案件不能再通过行政方式解决，否则会出现行政权妨碍司法权的现象，违反司法独立原则。下面分别对行政处理的三种具体纠纷解决方式的合法有效适用用作简要分析。 1、行政调解的适用《土地权属争议调查处理办法》第二十五条条规定，国土资源行政主管部门制作的调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。也就是说行政调解和法院调解相似，是具有行政机关审结案件的方式之一。目前，几乎所有的法律法规都规定行政机关在处理土地权属纠纷时先行调解，调解不成的由人民政府作出处理决定。在土地权属纠纷行政解决过程中一律先行调解，不考虑争议土地权属的种类及其法律性质，也不考虑土地权属纠纷的具体争点的规定显然是不合法的，也是不和里的。这一方面违反了土地权属实体法规范的规定，因为行政调解和社会调解的基本前提一样，要求当事人对争议的土地权享有处分权，而土地权属实体法规范明确规定许多土地权无权处分权能;另一方面，即使在调解过程中发现不能通过调解来解决纠纷而终止调解程序，也会因此影响土地权属纠纷的及时迅速解决，导致案件积压。总的来说，行政调解的适用范围应和自愿协商、社会调解的适用范围相一致，并且经过人民法院裁判的土地权属纠纷案件和经过仲裁裁决的土地权属纠纷案件不能再进行行政调解。 2、行政处理的适用行政处理是行政解决方式中最基本、最重要的纠纷解决方式，法律规定几乎所有的土地权属纠纷都可以通过行政处理方式解决，只有《中华人民共和国农村土地承包法》规定乡(镇)人民政府调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，也就是说农村土地承包法经营权属纠纷不适用行政处理方式解决。 3、行政复议的适用行政复议的适用比较复杂，一是，法定前置。复议根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条 和《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，所有的已通过一次行政处理结案的土地权属纠纷案件，当事人不负处理决定的，在法定的期限内，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。二是，选定复议。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门决定不予受理，当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。三是，终局复议。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，当事人对复议决定不负的不得再向人民法院提起诉讼。四是，不能适用行政复议。不能适用行政复议解决的土地权属纠纷有，已通过行政调解结案的土地权属纠纷;上级人民政府发现下级人民政府作出的处理决定确有错误，责令其重新处理，或者直接予以纠正的土地权属纠纷;已经过一次行政复议的土地权属纠纷;已由人民法院调解达成协议或裁判的土地权属纠纷案件;已经过仲裁裁决的土地权属纠纷案件。

　　(五)司法解决方式(包括调解、裁定和判决)的适用司法解决方式是最有权威性的土地权属纠纷解决方式，除了法律明文规定的情况外几乎所有的土地权属纠纷都可以适用司法程序解决。法律明文规定不能通过司法程序解决的土地权属纠纷情形有：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府已通过行政复议决定确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的(该复议决定为终局裁决);省级人民政府或国务院已对土地权属纠纷作了处理决定的(此时只能申请行政复议而不能提起诉讼);当事人不负人民政府的行政处理决定，未先申请行政复议而直接提起诉讼的。

　　司法解决程序的三种具体纠纷解决方式的适用简要分析如下：首先，除了土地权属纠纷行政案件(不负人民政府的行政处理决定和不负人民政府的行政复议决定而提起诉讼的案件)一律不适用法院调解外，土地权属民事纠纷案件(纠纷当事人直接向人民法院提起诉讼的案件)法院调解的适用应和行政调解的适用条件相同。法院裁定或判决的适用与法院审理其他案件一样，按法定的程序审理，根据案件的具体情况依法使用裁定或判决。